《電信法》不容忽視的焦點問題

 續(xù)俊旗：電信業(yè)的可持續(xù)發(fā)展需要《電信法》盡快出臺，當前是《電信法》立法的關(guān)鍵時期?！?A href="http://odinmetals.com/site/CN/Search.aspx?page=1&keywords=%e7%94%b5%e4%bf%a1%e6%b3%95&column_id=ALL&station=%E5%85%A8%E9%83%A8" target="_blank">電信法》的立法目的在于維護電信市場競爭，促進電信事業(yè)發(fā)展，保障電信消費者的利益。
　　《電信法》將重點關(guān)注一般性法律如《競爭法》等難以解決的問題，包括電信市場準入、互聯(lián)互通、電信消費者權(quán)益保護、電信普遍服務(wù)、電信建設(shè)及通行權(quán)等。對于這些基本問題，《電信法》將創(chuàng)設(shè)相應(yīng)的基本法律制度，并對電信監(jiān)管機構(gòu)授以必要的權(quán)限來對電信市場進行主動管制?！?A href="http://odinmetals.com/site/CN/Search.aspx?page=1&keywords=%e7%94%b5%e4%bf%a1%e6%b3%95&column_id=ALL&station=%E5%85%A8%E9%83%A8" target="_blank">電信法》只對電信行業(yè)特有的基本問題加以解決，而不是面面俱到。
　　從法律關(guān)系上分析，《電信法》要解決三個層面問題：一個是電信監(jiān)管機構(gòu)與電信企業(yè)之間的關(guān)系，再一個是電信企業(yè)與電信用戶的關(guān)系，第三個關(guān)系是電信監(jiān)管機構(gòu)與電信用戶的關(guān)系。作為電信市場監(jiān)管基本法的《電信法》主要處理的是第一種關(guān)系。
　　《電信法》就是通過解決市場準入、互聯(lián)互通、普遍服務(wù)、電信設(shè)備、電信資源管理等監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系，實現(xiàn)電信監(jiān)管的目的。
　　日前，《電信法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組人員發(fā)生變動，信息產(chǎn)業(yè)部部長王旭東出任《電信法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組組長，這使備受關(guān)注的中國第一部電信行業(yè)法《電信法》再次成為關(guān)注熱點。
　　有消息說，《電信法》草案可望在年底提交到國務(wù)院法制辦審議。為此，本期對話特邀信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院通信政策研究所法制監(jiān)管研究部主任續(xù)俊旗先生作為本期嘉賓，對這一話題進行深入探討。
　　電信業(yè)的可持續(xù)發(fā)展需要《電信法》盡快出臺，當前是《電信法》立法的關(guān)鍵時期?！?A href="http://odinmetals.com/site/CN/Search.aspx?page=1&keywords=%e7%94%b5%e4%bf%a1%e6%b3%95&column_id=ALL&station=%E5%85%A8%E9%83%A8" target="_blank">電信法》的立法目的在于維護電信市場競爭，促進電信事業(yè)發(fā)展，保障電信消費者的利益。
　　記者：目前《電信法》起草工作進展得如何？
　　續(xù)俊旗：自成立《電信法》起草小組以來，立法工作一直就在緊鑼密鼓地進行。根據(jù)確定的進度安排，計劃在今年年底提交到國務(wù)院法制辦。據(jù)悉，信息產(chǎn)業(yè)部目前已經(jīng)完成了征求部內(nèi)各司局的意見并根據(jù)這些意見對草稿進行調(diào)整，下一階段將開始集中征求各地方通信管理局、電信企業(yè)、專家及國務(wù)院其他部門的意見。此外，一些重大的、懸而未決的問題還需要《電信法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組做出決策。
　　記者：具體是哪些決策？
　　續(xù)俊旗：比如電信監(jiān)管體制問題、電信許可體制問題、無線電部分如何在電信法中加以體現(xiàn)、電信資費問題等。這些問題盡管起草小組有了比較深入研究，但還需要做出更高層次的決策。
　　記者：《電信法》總體布局既要考慮長遠利益，又要考慮調(diào)節(jié)好市場，調(diào)節(jié)好棘手問題的法律關(guān)系。
　　續(xù)俊旗：是的，正是因為瞻前顧后，才使得電信法姍姍來遲，但是我覺得電信法不能解決所有問題，主要還是要定位于市場監(jiān)管法，產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題不是不要考慮，但只能是兼顧，立法的一個重要原則就是市場中性，市場發(fā)展由市場主體來推動，宏觀調(diào)控當然需要，但可以通過政策來發(fā)揮作用，而不一定要用《電信法》。
　　記者：面對目前電信市場競爭的無序，《電信法》的出臺到了關(guān)鍵的時侯，要是再不出臺，就會有更大的問題存在，對此您怎么看？
　　續(xù)俊旗：當然，這一點是毋庸質(zhì)疑的，有以下幾個因素決定了要盡快出臺《電信法》。
　　首先，電信改革需要《電信法》，健全的法律環(huán)境對于規(guī)范市場秩序、改善外商投資環(huán)境、保障競爭有效和有序進行是十分急迫的；第二、電信競爭需要電信法；第三，法制建設(shè)需要《電信法》；第四，電信開放需要電信法；第五，規(guī)范管理和放松管制都需要《電信法》。此外，保障廣大電信消費者的合法利益也離不開《電信法》。WTO《基礎(chǔ)電信協(xié)議》進一步推動了各國對電信管制的放松，體現(xiàn)在政府從直接對企業(yè)行為的管制，轉(zhuǎn)為導(dǎo)入競爭機制，調(diào)整市場結(jié)構(gòu)。同樣，放松也必須建立在完備的法律基礎(chǔ)之上。所以，盡快制定《電信法》就成了當務(wù)之急。
　　記者：目前的《電信法》是否是真的在提速？現(xiàn)在王旭東任《電信法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組組長，親自出馬，這將起到什么作用？
　　續(xù)俊旗：《電信法》起草目前確實是在提速。由于受今年上半年爆發(fā)的非典影響，《電信法》起草工作有所拖延，加之領(lǐng)導(dǎo)換屆，目前工作抓得比較緊。
　　本來王部長任領(lǐng)導(dǎo)小組組長是接任卸任的前吳部長的位置，屬于人員的自然接替。現(xiàn)在看來，王部長的接任確實起到了推動《電信法》加速起草的作用。今年部里已經(jīng)完成或初步完成了諸多監(jiān)管工作。比如在問題嚴重的互聯(lián)互通上，政策力度特別大。這是《電信法》出臺前的管制政策的“預(yù)演”。王部長以前是業(yè)外人士，因此其接任被認為對《電信法》出臺速度以及《電信法》的立法原則都會有較大影響。具體講，會更多考慮消費者的利益，而不是在客觀上更容易受到行業(yè)利益的影響。
　　記者：那《電信法》出臺受到了哪些影響？
　　續(xù)俊旗：有人提出了《電信法》出臺受阻的說法，但我不認為是受阻，因為到現(xiàn)在為止，還沒有一部完善的電信法草稿出臺。影響《電信法》出臺的原因也是多方面的。
　　首先，與我國電信產(chǎn)業(yè)發(fā)展與改革大環(huán)境有關(guān)系，我國的電信監(jiān)管的形成始于1998年信息產(chǎn)業(yè)部成立，到現(xiàn)在為止也不過5年時間，沒有太多現(xiàn)成的實踐經(jīng)驗供參考借鑒，這使得電信法的現(xiàn)實可借鑒經(jīng)驗不足。
　　此外，2000年出臺了《電信條例》，這在一定程度上起著小“電信法”的作用，這也多少抵消了電信法缺位所造成的影響。隨著第二次電信體制改革的完成，電信法出臺時機已經(jīng)成熟。首先，社會各界對電信法出臺期望很高，這是社會基礎(chǔ)。其次隨著WTO《基礎(chǔ)電信協(xié)議》的產(chǎn)生，許多國家出臺或修改了其電信法，為我國提供了寶貴的國際經(jīng)驗，再次，經(jīng)過幾年的電信監(jiān)管實踐，管制部門有了一定的經(jīng)驗和教訓(xùn)積累，這是現(xiàn)實基礎(chǔ)，另外，立法部門對《電信法》起草工作也很重視。這些因素決定了《電信法》盡早出臺不僅必要，而且成為可能。
　　記者：最新消息說，全國人大常委會已經(jīng)將《電信法》列為明年的一類立法計劃，這對參與《電信法》起草的人來說是鼓舞。
　　續(xù)俊旗：是的，如果進展順利，明年就算不能出臺至少也可以提交全國人大常委會進行審議。能夠?qū)ⅰ?A href="http://odinmetals.com/site/CN/Search.aspx?page=1&keywords=%e7%94%b5%e4%bf%a1%e6%b3%95&column_id=ALL&station=%E5%85%A8%E9%83%A8" target="_blank">電信法(草稿)》交由全國人大常委會進行審議，這表明電信法邁出了堅實一步，當然，影響電信法出臺的一些原因仍然存在，有些還是很關(guān)鍵的，比如政府部門之間的利益沖突就會嚴重影響電信法的進程。此外，研究電信網(wǎng)絡(luò)和和業(yè)務(wù)以及管制的法律人士不足，也是制約因素，但這還不是太關(guān)鍵的。
　　《電信法》主要解決的是電信監(jiān)管機構(gòu)與電信企業(yè)之間的關(guān)系，并重點關(guān)注一般性法律如《競爭法》等難以解決的問題，包括電信市場準入、電信普遍服務(wù)、行業(yè)有效競爭模式等。
　　記者：《電信法》是如何設(shè)置市場環(huán)境的？
　　續(xù)俊旗：電信法的一個直接目的就是為電信業(yè)公平競爭創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。從國外電信立法情況看，在市場環(huán)境創(chuàng)造上，主要是對一些違反競爭法基本原則的行為加以規(guī)制，促進電信市場公平競爭，提高市場效率，最終保護消費者的利益，使消費者能以較低價格獲得最大化利益，提高消費者的福利。
　　記者：對于其他一般性法律難以解決的問題《電信法》是否會給予重點關(guān)注？
　　續(xù)俊旗：當然。對于一些電信領(lǐng)域特有的、其它法律如《消費者權(quán)益保護法》、《反不正當競爭法》難以解決的問題(當然，不僅僅是這兩部法律，還有很多)，《電信法》將進行基本制度設(shè)計，比如網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通問題、電信消費者權(quán)益保護問題、普遍服務(wù)問題，市場準入問題也很重要。這些基本問題都會在《電信法》中得到具體的政策措施。但《電信法》只對電信行業(yè)特有的問題加以規(guī)定，而不是面面俱到。
　　記者：是否會對“三網(wǎng)合一”進行立法？
　　續(xù)俊旗：“三網(wǎng)合一”是電信技術(shù)和業(yè)務(wù)發(fā)展的必然趨勢，這是《電信法》起草回避不了的問題。對我國而言，電信網(wǎng)和計算機網(wǎng)已經(jīng)實現(xiàn)了融合，因此，所謂的“三網(wǎng)合一”對我國而言就是廣電網(wǎng)和電信網(wǎng)的融合問題。關(guān)于這個問題，因為體制問題，一直沒有得到很好解決，就立法而言，有兩派意見，一種觀點認為，按照國際電信聯(lián)盟的定義，電信定義已經(jīng)包含了廣電，因此，不必明確提出三網(wǎng)融合的說法，因為這歸根到底是一個管理體制問題；另一種觀點認為，刻意回避可能無助于解決現(xiàn)實問題。如果電信法有了明確規(guī)定，電信監(jiān)管部門就有了更有利的法律武器，對電信市場實行融合管制。
　　我個人贊成應(yīng)該對“三網(wǎng)合一”作出明確規(guī)定，但具體在電信法中如何表述還需要斟酌。這個問題也是需要部領(lǐng)導(dǎo)決策的問題之一。現(xiàn)有草稿沒有明確提三網(wǎng)融合，而是沿用電信條例做法，在總則部分用電信定義來體現(xiàn)。
　　記者：監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)如何設(shè)置？應(yīng)如何鼓勵運營商創(chuàng)新業(yè)務(wù)？企業(yè)的任務(wù)是什么？如何讓用戶利益得到保障﹖
　　續(xù)俊旗：《電信法》要解決的法律關(guān)系有幾個層面，一個是監(jiān)管者(管制機構(gòu))與電信企業(yè)之間的關(guān)系，另一個是電信企業(yè)與用戶的關(guān)系，再一個是監(jiān)管者與用戶的關(guān)系?！?A href="http://odinmetals.com/site/CN/Search.aspx?page=1&keywords=%e7%94%b5%e4%bf%a1%e6%b3%95&column_id=ALL&station=%E5%85%A8%E9%83%A8" target="_blank">電信法》主要處理第一種關(guān)系，因為它是一部監(jiān)管法，具體講，就是通過市場準入、互聯(lián)互通、普遍服務(wù)、電信設(shè)備、電信資源等管理，規(guī)范電信經(jīng)營者的行為。
　　至于如何行政，監(jiān)管機構(gòu)可以參照目前的行政法如《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》等法律法規(guī)和規(guī)章來作為執(zhí)法依據(jù)。當然，一些程序性規(guī)定也要在電信法中有所體現(xiàn)，以約束監(jiān)管者的行為，使其不得任意行為，而是有期限等約束條件。但這不是電信法的主要內(nèi)容，《電信法》主要還是要創(chuàng)設(shè)一些制度。
　　另外，為了鼓勵企業(yè)創(chuàng)新，應(yīng)該盡可能減少管制，管制只有在必要時且無其他法律調(diào)整時才需要存在，這就是所謂的“管制克制”。放松管制也是這個意思。比如在市場準入上，盡量減少許可，多采用備案等制度，如果確實有重大利益需要需要許可來保障，也要盡量縮小其范圍，簡化其程序，提高管制效率，將寶貴的管制資源用于最需要的地方。對電信企業(yè)來說，《電信法》是其行為的基本規(guī)范，因此必須遵守。在不違反《電信法》規(guī)則的情況下，電信企業(yè)應(yīng)該加快技術(shù)創(chuàng)新、機制創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，為用戶提供更好的服務(wù)。特別是，電信企業(yè)要誠信經(jīng)營，不得利用其優(yōu)勢地位，不正當?shù)負p害消費者利益。
　　在保障用戶利益方面，《電信法》應(yīng)有專章來保護消費者的利益，比如規(guī)定用戶的選擇權(quán)、知情權(quán)、隱私權(quán)、電信企業(yè)的公告、公示義務(wù)等，一句話，就是通過為企業(yè)設(shè)立義務(wù)，對用戶賦予權(quán)利，保障兩者之間力量的平衡。
　　記者：那么具體應(yīng)如何執(zhí)行？
　　續(xù)俊旗：如何執(zhí)行涉及到管制體制問題，這又涉及到一個敏感的問題，就是在電信法中如何對電信監(jiān)管機構(gòu)做出規(guī)定，從發(fā)展方向看，建立獨立的管制機構(gòu)是電信監(jiān)管的趨勢，但對獨立的理解不同，一種認為是獨立于企業(yè)，WTO管制參考文件也是如此要求的，從這一點講，我國目前已經(jīng)形成獨立的電信監(jiān)管了。
　　但是現(xiàn)在越來越多的國家，其電信監(jiān)管機構(gòu)不僅獨立于企業(yè)，而且獨立于政府，所謂獨立于政府，并不是搞無政府主義，而是指監(jiān)管機構(gòu)不是政府的一個行政部門，而是一種特設(shè)機構(gòu)，你可以把它理解為另一種公權(quán)力。電信監(jiān)管機構(gòu)不受政府行政部門的干預(yù)，獨立作出決策，比如發(fā)放許可證完全是市場中性的管制思路，政府不會干預(yù)市場的技術(shù)選擇，這是企業(yè)的事情，政府不能越俎代庖。但在我國，建立獨立于政府的管制機構(gòu)不太現(xiàn)實，而且完全獨立于政府也并不一定就是有利無弊。實際上，產(chǎn)業(yè)政策與監(jiān)管政策往往彼此糾纏在一起，很難完全分開。所以，設(shè)立什么樣的管制機構(gòu)，國際經(jīng)驗當然很重要，但不能完全脫離本國實際。我國最終建立的獨立機構(gòu)也只能是相對獨立的，既不能完全獨立于行政部門，而是在特定情況下需要與綜合部委協(xié)調(diào)，當然，在這種情況下，盡量避免對管制機構(gòu)的不當干預(yù)。
　　記者：那怎樣才能處理好法律與政策的關(guān)系？
　　續(xù)俊旗：法律是一種原則，其基本精神在一定時期是穩(wěn)定的，而政策具有很強靈活性，經(jīng)常要及時需要調(diào)整，二者沖突時，以法律為準，政策不得違背法律精神。但有時候，由于市場、技術(shù)等發(fā)展，法律規(guī)定已經(jīng)不符合了，與合理政策相沖突。就需要對法律進行修改了。因此《電信法》即便出臺了，也不是一勞永逸，而是要及時調(diào)整，以反映現(xiàn)實，特別是對電信這個日新月異的行業(yè)，更是如此。
　　記者：電信業(yè)的有效競爭模式應(yīng)如何規(guī)定？
　　續(xù)俊旗：電信業(yè)的有效競爭需要由市場機制的運行來形成。在這一點上，政府并不比企業(yè)聰明。反而由于信息的不對稱，政府的決策往往是不明智的?？紤]到電信行業(yè)的特殊性質(zhì)，在市場發(fā)展初期，政府可以通過牌照發(fā)放、非對稱管制等方式來促進市場競爭的發(fā)展。
　　從國際經(jīng)驗看，在同一市場上，至少需要有三家企業(yè)才有可能實現(xiàn)有效競爭。因此，一些政府就通過控制牌照數(shù)量來對市場結(jié)構(gòu)進行調(diào)整。但是，越來越多的監(jiān)管者不對牌照實行數(shù)量限制，除非涉及到頻率等稀缺資源時。也就是說，這些管制者用市場的優(yōu)勝劣汰機制來發(fā)展競爭。但對于我國來說，基礎(chǔ)電信經(jīng)營者都是國有資本占絕對控股或國有獨資企業(yè)，在完善的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)建立以前，缺少內(nèi)部約束機制，還應(yīng)當施加行政控制。
　　隨著市場有效競爭的初步建立以及企業(yè)內(nèi)部治理機制完善，應(yīng)逐步由市場來決定競爭而不是行政主導(dǎo)。
　　記者：《電信法》該如何規(guī)定全業(yè)務(wù)經(jīng)營問題？
　　續(xù)俊旗：至于全業(yè)務(wù)經(jīng)營問題，首先應(yīng)盡早發(fā)放移動牌照給固網(wǎng)經(jīng)營者。這符合技術(shù)、業(yè)務(wù)發(fā)展趨勢。給企業(yè)松綁，讓其充分利用其能力，盤活存量。提高資源使用效率，同時，允許固網(wǎng)經(jīng)營者固定電話業(yè)務(wù)如移動業(yè)務(wù)一樣，可以實行資費套餐，不過，對于固網(wǎng)經(jīng)營者業(yè)務(wù)捆綁銷售進行不正當競爭問題，應(yīng)嚴加禁止，以維持公平競爭，因此，全業(yè)務(wù)的實施除了許可證發(fā)放外，還涉及到資費、互聯(lián)互通等問題，必須通盤考慮。
　　記者：價格體系模式應(yīng)如何選擇？
　　續(xù)俊旗：電信資費問題是電信法的重要內(nèi)容，價格法規(guī)定了政府定價、政府指導(dǎo)價和市場調(diào)節(jié)價三種定價模式，在電信法中是否還需要對一些基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的資費實行政府定價，有很大爭議。我個人認為，應(yīng)當實行資費上限和下限管制，對競爭不充分又關(guān)乎百姓切身利益的基礎(chǔ)性業(yè)務(wù)資費，實行上限管制，防止運營商的壟斷性定價。而對于競爭充分的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)和增值業(yè)務(wù)，實行下限管制，防止利用資費不正當競爭，傾軋對手。
　　記者：應(yīng)如何制定一個透明制度下的價格體系？
　　續(xù)俊旗：電信法應(yīng)該明確資費定價基礎(chǔ)和依據(jù)，明確定價原則。通過要求電信經(jīng)營者向管制機構(gòu)提交需要的財務(wù)資料，為管制機構(gòu)的資費確定活動提供依據(jù)。此外，對收取的資費，企業(yè)應(yīng)以合理方式對外公布，使消費者明白消費。特別重要的是，企業(yè)的資費行為如果能使消費者對其資費額能實施動態(tài)控制，對消費者有很大好處。但目前國內(nèi)電信運營商好象都沒有做到。還有就是要完善資費聽證制度。
　　記者：互聯(lián)互通與普遍服務(wù)是什么關(guān)系？簡單談一下普遍服務(wù)基金應(yīng)如何建立？
　　續(xù)俊旗：互聯(lián)互通與普遍服務(wù)之間的關(guān)系，是一種非直接的關(guān)系，因為提供普遍服務(wù)，在多業(yè)務(wù)經(jīng)營者的市場環(huán)境中，就涉及到網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通問題，因此，完善互聯(lián)互通規(guī)則對于普遍服務(wù)的實現(xiàn)有保障作用，互聯(lián)互通在只有一家運營商的情況下，也是存在的，但本網(wǎng)內(nèi)部的互聯(lián)互通問題，不是現(xiàn)在一般意義上的互聯(lián)互通概念?；ヂ?lián)互通與普遍服務(wù)的關(guān)系是間接的，僅此而已。
　　在《電信法(草稿)》中談到了要建立普遍服務(wù)基金實施普遍服務(wù)，同時鼓勵其他方面的投入。至于如何實施，需要財政部會同電信監(jiān)管機構(gòu)來制定具體措施，《電信法》不會對此作出具體規(guī)定，如何實施呢，有不同的模式，一種是在電信機構(gòu)內(nèi)部設(shè)立一個普遍服務(wù)部門來收取普遍服務(wù)費用并分配、監(jiān)管其使用，另外一種就是設(shè)立獨立的支持機構(gòu)(日本、美國等國都如此)，來對基金進行管理。澳大利亞是由其管制機構(gòu)ACA下的一個USO部門來實施。我個人認為，我國將來需要設(shè)立非贏利性基金管理公司來管理普遍服務(wù)基金。
　　記者：市場糾紛處理機制應(yīng)如何確定？
　　續(xù)俊旗：可以考慮借鑒日本等國家的做法，在電信管制機構(gòu)內(nèi)部設(shè)立電信爭端解決委員會處理電信爭端。委員會由相關(guān)專家組成，可以是非常設(shè)的，這是一種類似于企業(yè)對虛擬人才的利用政策，這么做一方面保證了決策的準確性，也減輕了管制機構(gòu)的負擔。但需要法律對其加以明確規(guī)定，保證委員會作出的決定具有法律效力。
　　記者：調(diào)整糾紛要在《電信法》中確定，如破壞互聯(lián)互通問題是否要上升到刑法的高度？應(yīng)如何取證、懲罰才有力度？
　　續(xù)俊旗：當前互聯(lián)互通問題比較嚴重，這嚴重影響了電信市場競爭秩序和消費者的利益，同時對通信安全也造成了危害。管制者希望通過刑法的作用對嚴重破壞互聯(lián)互通的行為加以制約。但刑法的適用會比較慎重，只會對那些性質(zhì)特別惡劣如砍光纜造成嚴重后果或惡劣影響的行為給予適用。刑罰措施主要還是起威懾作用，處罰不是目的，而且會嚴格控制適用范圍。何況，許多互聯(lián)互通糾紛涉及到深層次問題，如通行權(quán)的保證、互聯(lián)結(jié)算等。單純用刑法手段并不能從根本上解決問題，也不是管制機構(gòu)的初衷。將來《電信法》在互聯(lián)互通部分也會提出一些措施，促使電信企業(yè)合法競爭，維持電信市場的競爭秩序。