徹底調(diào)查：信產(chǎn)部專家解讀電信監(jiān)督硬措施

    杜燕鵬/(人民郵電報)
 　【編者按】8月14日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了信息產(chǎn)業(yè)部等部門《關(guān)于進一步加強電信市場監(jiān)管工作意見的通知》，從法律、行政、經(jīng)濟、技術(shù)等各個方面提出了加強電信市場監(jiān)管的措施。這是對我國電信監(jiān)管法規(guī)和政策的進一步完善，對創(chuàng)造公平、公正、有效、有序的競爭環(huán)境具有重要意義。國辦75號文件下發(fā)后，信息產(chǎn)業(yè)部即著手啟動貫徹該文件的《若干規(guī)定》的起草工作。
 　《若干規(guī)定》針對目前電信市場上存在的阻礙網(wǎng)間互聯(lián)互通、破壞通信設(shè)施等突出問題，力求以形成處罰違法違規(guī)企業(yè)與處分違法違規(guī)人員相一致、政府監(jiān)督管理與企業(yè)考核任用相銜接、事前防范與事后懲治相結(jié)合的長效治理機制，必將在加大電信監(jiān)管力度，推動建立公平、公正、有效、有序的市場競爭格局，促進我國電信事業(yè)的持續(xù)快速發(fā)展方面起到積極的作用。一系列硬措施的陸續(xù)頒布，無疑為促進中國互聯(lián)互通問題的解決和規(guī)范電信市場打了一針“強心劑”。(徹底調(diào)查)
    文章全文如下：
    蔣耀平：在我國電信市場競爭格局初步形成、電信法規(guī)尚不健全、電信市場還要逐步向國際開放的大背景下，出臺“硬措施”強化政府監(jiān)管是市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。
    國辦75號文件以及《若干規(guī)定》是為了解決《電信條例》規(guī)則缺陷而造成的規(guī)范空白，是對《電信條例》所體現(xiàn)的法律精神、法律原則的細化和完善，其目的是一致的，都是為了建立統(tǒng)一開放競爭有序的電信市場體系。在我國電信市場競爭格局初步形成、電信法規(guī)尚不健全、電信市場還要逐步向國際開放的大背景下，出臺“硬措施”強化政府監(jiān)管正是市場經(jīng)濟的要求。
    國辦75號文件正是在這種背景下出臺的，它一方面更加強化了政府監(jiān)管的手段，另一方面也致力于更加全面地解決電信競爭中出現(xiàn)的問題。文件強調(diào)要綜合運用法律的、行政的、經(jīng)濟的、技術(shù)的等多種手段，對電信市場進行綜合治理。信息產(chǎn)業(yè)部依據(jù)“國辦75號文件”和《電信條例》制訂的《關(guān)于加強依法治理電信市場的若干規(guī)定》明確規(guī)定，對各種違法違規(guī)行為，電信監(jiān)管機構(gòu)除按《電信條例》對違法違規(guī)企業(yè)處罰外，還可建議有關(guān)部門或單位對違法違規(guī)企業(yè)主要領(lǐng)導人、直接責任人或負責人進行行政處分；構(gòu)成犯罪的，移交司法機關(guān)追究刑事責任。從而形成一個既對單位又對個人，既有法律制裁又有行政處分，綜合配套的違法違規(guī)行為治理機制。它的頒布實施，標志著電信監(jiān)管進一步走向規(guī)范化、法制化的軌道，對深化電信改革、推動市場競爭、改善發(fā)展環(huán)境將起到重要作用。
    張繼平：國辦75號文件和《若干規(guī)定》等一系列硬措施的出臺，標志著電信監(jiān)管進一步走向規(guī)范化、法制化的軌道。
    國辦75號文件和《若干規(guī)定》的出臺，對于規(guī)范電信市場競爭秩序，做好電信互聯(lián)互通工作和保持電信市場持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展提供了有力保證，也對電信運營企業(yè)開展工作提出了更高的要求。這一系列硬措施的出臺，標志著電信監(jiān)管進一步走向規(guī)范化、法制化的軌道。各級電信公司要在對國辦文件及《若干規(guī)定》開展廣泛、深入學習的基礎(chǔ)上，加強宣傳教育，全面掌握和貫徹國務(wù)院和信息產(chǎn)業(yè)部的各項指示要求，按照國辦75號文件和《若干規(guī)定》等硬措施的精神積極配合監(jiān)管機構(gòu)查處阻礙互聯(lián)互通、電信資費違規(guī)、破壞通信設(shè)施及違規(guī)建設(shè)、中斷通信等重點問題，正確處理競爭與合作的關(guān)系，強化內(nèi)部管理與考核，加強企業(yè)自律。通過全面貫徹落實硬措施，切實解決電信市場秩序方面存在的突出問題，為電信業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。
     陳金橋：國辦75號文件和《若干規(guī)定》出臺以后，必將對中國電信業(yè)產(chǎn)生深遠影響，將今年“互聯(lián)互通年”具有的深刻含義又推上了新的高度。
　　國辦75號文件在中國電信業(yè)的發(fā)展史中具有鮮明的時代特色，而其后信息產(chǎn)業(yè)部頒布的《若干規(guī)定》則蘊含了執(zhí)行的智慧。毫無疑問，信息產(chǎn)業(yè)部作為全國通信行業(yè)的主管部門以及電信市場的監(jiān)管部門，在貫徹落實75號文件精神方面承擔首要責任。2003年我國被監(jiān)管部門確定為“互聯(lián)互通年”具有深刻的含義，這一年問題集中暴露，措施頻頻出臺，上述法規(guī)和規(guī)章的出臺將其推上了新的高度。
　　國內(nèi)電信市場競爭環(huán)境、加入WTO后的競爭態(tài)勢以及轉(zhuǎn)變政府管理職能、完善宏觀調(diào)控等因素，共同推動了新辦法的出臺。國辦75號文件和《若干規(guī)定》出臺以后，必將對中國電信業(yè)產(chǎn)生深遠的影響。首先，它系統(tǒng)地制訂了當前和今后一段時間內(nèi)強化電信市場監(jiān)管的制度和規(guī)則，是對《電信條例》相關(guān)內(nèi)容的充實和完善，可以為未來的《電信法》關(guān)于市場監(jiān)管的內(nèi)容提供依據(jù)；其次，它向社會各界表明政府治理電信市場環(huán)境和整頓競爭秩序的堅定決心和實施措施，對于電信市場各類行為主體形成強大的警示和威懾；最后，它為政府主管部門確定了行為規(guī)則和行動指南，授予它們更大的權(quán)威和更豐富的管理手段，強調(diào)多部門的協(xié)同作用和多種手段的綜合使用，具有前瞻性和可操作性，能夠直接指導監(jiān)管實踐活動。
　  狠抓硬措施貫徹落實是關(guān)鍵
 　“硬措施”一直是信息產(chǎn)業(yè)部及國家在處理互聯(lián)互通等問題中十分重視的舉措，對規(guī)范電信市場也起到了積極的推動作用。然而在實踐中，“硬措施”硬不起來的情況卻十分普遍，措施推行中常常受到貫徹和落實“軟肋”的困擾。規(guī)范電信市場的關(guān)鍵是措施的領(lǐng)會、貫徹和落實，否則各種“硬措施”要么就是一張白紙，要么就是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的權(quán)宜之計。因此各大電信運營公司的實際落實是一個重點，運營商對硬措施所持的態(tài)度決定了措施能否真正“硬”起來。
    蔣耀平：要以貫徹《若干規(guī)定》為契機，努力開創(chuàng)我國電信市場監(jiān)管工作的新局面，促進我國電信事業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。
    在下一步宣傳和貫徹落實硬措施的工作過程中，我們要把國辦75號文件和《若干規(guī)定》的宣傳貫徹與“四五普法”工作結(jié)合起來，作為依法規(guī)范電信市場的重要環(huán)節(jié)來抓；要通過開辦培訓班、學習班等多種形式，對電信監(jiān)管部門和電信企業(yè)的相關(guān)人員進行培訓；要加強對《若干規(guī)定》貫徹落實情況的指導、監(jiān)督和檢查。部將要建立對《若干規(guī)定》執(zhí)行情況的日常管理制度，對《若干規(guī)定》執(zhí)行情況進行指導、監(jiān)督和檢查。各通信管理局要對《若干規(guī)定》的執(zhí)行情況進行定期、不定期的檢查，并將檢查過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時反饋到信息產(chǎn)業(yè)部。通過開展檢查活動，保證《若干規(guī)定》能夠真正落到實處。
    總之，要從實踐“三個代表”重要思想的高度去認識電信事業(yè)在政治、經(jīng)濟以及日常社會生活中的重要作用，強化法制觀念、全局觀念和用戶至上觀念，正確處理競爭與合作的關(guān)系，正確處理局部利益與整體利益的關(guān)系，正確處理當前利益與長遠利益的關(guān)系，以貫徹《若干規(guī)定》為契機，努力開創(chuàng)我國電信市場監(jiān)管工作的新局面，促進我國電信事業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。
    張繼平：配合政府市場監(jiān)管部署，積極貫徹落實硬措施，是電信運營企業(yè)義不容辭的職責。
    作為主體電信企業(yè)之一，中國電信各級公司要從實踐“三個代表”重要思想的高度，認真學習貫徹國辦75號文件和《若干規(guī)定》等硬措施，積極推進互聯(lián)互通工作，切實維護電信市場秩序。具體地講，要從以下幾個方面切實加以貫徹落實：
    第一，要組織廣泛、深入地學習宣傳硬措施活動，使國務(wù)院、信息產(chǎn)業(yè)部各項措施在中國電信全體員工中自覺貫徹和嚴格執(zhí)行；
    第二，要進一步轉(zhuǎn)變觀念，統(tǒng)一思想，增強搞好互聯(lián)互通工作的積極性和主動性，切實維護好電信市場秩序；
    第三，強化法制觀念，改進工作方式方法；
    第四，適應(yīng)形勢變化，積極推進中國電信互聯(lián)互通和監(jiān)管事務(wù)工作走向規(guī)范化、制度化和專業(yè)化的發(fā)展軌道。
    陳金橋：落實“硬措施”的關(guān)鍵在于正確判斷問題，分清責任，及時糾正，相關(guān)政府部門創(chuàng)造性的“執(zhí)行力”是關(guān)鍵因素。
    在規(guī)范電信市場的管理活動中，“硬措施”不硬的情況確實比較普遍。形成這種現(xiàn)象的原因很多，比如政策目標多元，相互沖突影響實施效果；管理手段比較復(fù)雜、程序繁瑣；執(zhí)行機構(gòu)缺乏權(quán)威；管理對象拒絕履行義務(wù)等等。在治理電信市場環(huán)境、整頓電信市場秩序的過程中，行政管理手段能夠及時發(fā)揮它的警示和處罰作用，在短期內(nèi)取得良好的效果。
    在政府的公共管理行為中，沒有“完美”的政策措施，任何措施都是利弊兼容的。分析國辦75號文件和《若干規(guī)定》中的一些內(nèi)容，仍然可以發(fā)現(xiàn)一些“軟肋”。比如多部門協(xié)同管理中各部門的角色問題，是否會形成“齊抓難管”的局面；建立網(wǎng)間通信質(zhì)量標準和監(jiān)控系統(tǒng)有助于提升管理部門和司法部門的調(diào)查取證能力，會不會進一步擴大監(jiān)管成本和政府對經(jīng)營活動的干擾；組織和人事處分是具有中國特色的處理違規(guī)責任人的措施，是否會導致推諉責任影響運行和監(jiān)管效率等?！坝泊胧庇衅淞⒏鸵娪暗男Ч灿衅浯旨毑环值娜毕?，各部門在貫徹實施過程中應(yīng)當有一定的靈活性。
    “硬措施”的“執(zhí)行力”有比較多的薄弱環(huán)節(jié)。要提升“硬措施”的實施效果，必須將目標的“堅定性”和措施的“靈活性”緊密結(jié)合起來，有關(guān)各方承擔各自的責任，突出主次，分清先后，共同努力。概言之，落實“硬措施”的關(guān)鍵在于正確判斷問題，分清相應(yīng)責任，及時處理糾正，相關(guān)政府部門創(chuàng)造性的“執(zhí)行力”是關(guān)鍵因素。
    硬措施：解決中國“特色”問題
    信息產(chǎn)業(yè)部一系列“硬措施”相繼出臺以及對諸多互聯(lián)互通及資費違規(guī)事件的嚴懲不怠，使得目前國內(nèi)通信運營商的網(wǎng)間通信質(zhì)量有了明顯改善。然而隨著小靈通業(yè)務(wù)、IP業(yè)務(wù)的不斷開展以及中國電信和中國網(wǎng) 
    通紛紛向?qū)Ψ绞袌龅牟粩酀B透，互聯(lián)互通又步入了一個特殊時期，面臨著諸多新的挑戰(zhàn)。加大“硬措施”力度在一定程度上符合目前中國電信業(yè)發(fā)展特色，轉(zhuǎn)變觀念、提高思想認識、切實貫徹執(zhí)行“硬措施”有助于改善互聯(lián)互通、規(guī)范電信市場。
    張繼平：領(lǐng)會國辦75號文件及《若干規(guī)定》等硬措施，轉(zhuǎn)變思想觀念，提高認識是在新時期解決互聯(lián)互通問題、規(guī)范電信市場的關(guān)鍵。
    當前惡性互聯(lián)互通事件的屢禁不止和各種違規(guī)手段的不斷出現(xiàn)，具有多方面原因。其中思想觀念問題是主要原因之一，需要各級電信公司在開展互聯(lián)互通工作和從事市場競爭中切實轉(zhuǎn)變觀念和提高思想認識。各級電信公司要大力強化“三個觀念”，即“法制觀念”、“全局觀念”和“用戶至上觀念”，正確處理互聯(lián)互通與市場競爭的關(guān)系，盡一切努力保證網(wǎng)間通信暢通，決不能利用互聯(lián)互通阻礙正當?shù)氖袌龈偁?，更不能損害用戶利益。另一方面，要積極配合監(jiān)管機構(gòu)維護好電信市場秩序，防止惡性競爭、違規(guī)經(jīng)營危及國有資產(chǎn)安全、造成國有資產(chǎn)流失或者侵害國有資產(chǎn)所有者權(quán)益。對于危害國家利益的惡性競爭、違規(guī)經(jīng)營、違規(guī)建設(shè)等問題，要按照國辦75文件及《若干規(guī)定》的要求及時向政府和集團公司報告，確保國有資產(chǎn)不流失，國家利益不受損害，確保國有資產(chǎn)保值增值的責任得到落實。
    隨著更多運營商進入市場和網(wǎng)間業(yè)務(wù)多樣化，網(wǎng)間互聯(lián)話務(wù)量大幅增加，網(wǎng)間互聯(lián)協(xié)議和網(wǎng)間結(jié)算系統(tǒng)也越來越復(fù)雜，互聯(lián)互通問題變得越來越重要。各級電信公司應(yīng)站在戰(zhàn)略高度，充分認識互聯(lián)互通和監(jiān)管事務(wù)工作的重要意義，并適應(yīng)形勢變化的要求，推動互聯(lián)互通和監(jiān)管事務(wù)工作進一步走向規(guī)范化、制度化和專業(yè)化的發(fā)展軌道。
    陳金橋：從長遠趨勢來看，“硬措施”比較符合現(xiàn)階段的中國國情，在今后的電信市場管理行為中應(yīng)該回歸正確的位置。
    電信技術(shù)和業(yè)務(wù)創(chuàng)新對電信管制部門不斷提出新的挑戰(zhàn)，這是行業(yè)持續(xù)發(fā)展的不竭動力，也是政府部門樂于看到的。新業(yè)務(wù)出現(xiàn)，新的競爭力量引入，促使電信網(wǎng)間的互聯(lián)互通問題日趨復(fù)雜，這是企業(yè)、消費者和政府共同面臨的挑戰(zhàn)。從管制者角度出發(fā)，以發(fā)展的眼光來看今后國內(nèi)電信市場的競爭環(huán)境，下述問題應(yīng)當引起足夠關(guān)注：
    1企業(yè)之間的隱性價格競爭和對低端消費群體的“價格歧視”；
    2不同企業(yè)、不同電信業(yè)務(wù)之間的互通質(zhì)量問題；
    3交叉業(yè)務(wù)、替代業(yè)務(wù)和融合業(yè)務(wù)的競爭和互聯(lián)問題；
    4基礎(chǔ)電信運營商與增值電信運營商之間的競爭與聯(lián)盟問題；
    5電信用戶在非話音業(yè)務(wù)消費方面的選擇權(quán)和知情權(quán)問題；
    6電信業(yè)務(wù)市場的創(chuàng)新與適度管理的問題；
    7電信市場競爭主體產(chǎn)權(quán)日趨多元化與市場監(jiān)管的模式問題等。
    今后電信市場行為將主要依靠價格機制和競爭規(guī)律來調(diào)節(jié)，政府部門發(fā)揮有效的彌補作用。從長遠趨勢來看，“硬措施”的行政色彩比較濃厚，符合現(xiàn)階段的中國國情，在今后的電信市場管理行為中應(yīng)該回歸正確的位置。電信業(yè)的技術(shù)密集特性決定了創(chuàng)新的速度和影響力，管制措施必須符合電信市場發(fā)展的要求。如果要解決上述可能出現(xiàn)的問題，必須找準問題的根源和政府可能發(fā)揮作用的方式。多數(shù)業(yè)內(nèi)人士認同這一觀點，即電信市場利益主體的多元化及其形成的錯綜復(fù)雜的利益格局是中國電信業(yè)未來面臨的最大挑戰(zhàn)。
    從國外實踐經(jīng)驗來看，歐洲和北美國家電信市場的主導力量是私有公司或者國家參股的民營公司，具有充分的市場反饋能力，出現(xiàn)與中國電信市場類似的無序競爭的現(xiàn)象很少，因而沒有相應(yīng)的經(jīng)驗可以吸取。亞洲和一些拉丁美洲國家，在電信業(yè)開放和市場化改革的進程中，出現(xiàn)了一些類似問題，通過行政立法和部門聯(lián)合執(zhí)法，也成為迅速解決問題的一種途徑，比如巴西、阿根廷以及韓國。但是實施的時間較短，范圍比較小，也不能夠成為我國制訂未來制度的參考。
    概言之，解決復(fù)雜問題的突破口在于“制度創(chuàng)新”和“管理歸位”，要讓中國國內(nèi)的電信企業(yè)，無論什么資本成分和產(chǎn)權(quán)構(gòu)成，成為具有現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的獨立市場主體，對價格信號和宏觀調(diào)控作出理性反應(yīng)；要讓行業(yè)監(jiān)管部門明確自身定位和管理重心，運用合適的工具達到政策目標。
    相關(guān)一：硬措施之國辦75號文件
    最近，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了信息產(chǎn)業(yè)部、發(fā)展改革委員會、財政部、監(jiān)察部、中組部、國資委《關(guān)于進一步加強電信市場監(jiān)管工作的意見》，進一步完善了電信監(jiān)管框架，強化了政府監(jiān)管手段，使依法行政有了必不可少的硬措施。國辦75號文件強調(diào)指出，解決電信市場秩序方面存在的突出問題，需要從法律、經(jīng)濟、技術(shù)、行政等方面進行綜合治理，標本兼治。國辦75號文件著重強調(diào)以下幾個方面：
    一是要加強法制建設(shè)，加大執(zhí)法力度，嚴懲違法違規(guī)行為。
    二是要完善技術(shù)、經(jīng)濟手段，加大監(jiān)督檢查力度，促進電信網(wǎng)間互聯(lián)互通。
    三是要加強對電信企業(yè)干部的考核與管理，促進企業(yè)守法經(jīng)營，建立良好的電信市場秩序。
    四是要加強對電信企業(yè)經(jīng)營效益監(jiān)督考核，促進國有資產(chǎn)保值增值。
    國辦75號文件的出臺，是國務(wù)院為進一步加強電信監(jiān)管、維護電信市場秩序而采取的重大舉措。
    相關(guān)二：硬措施之《若干規(guī)定》
    為貫徹落實國務(wù)院辦公廳75號文件精神，信息產(chǎn)業(yè)部專門制訂了《關(guān)于加強依法治理電信市場的若干規(guī)定》，將國務(wù)院的要求具體化、制度化、增強可操作性，以形成監(jiān)管部門的行政監(jiān)管與運營企業(yè)的考核任用相銜接的內(nèi)外監(jiān)督機制。《若干規(guī)定》具體內(nèi)容由七大部分構(gòu)成：
    1嚴厲懲處擅自中斷或阻礙網(wǎng)間通信的行為，促進電信網(wǎng)間互聯(lián)互通方面的內(nèi)容；
    2依法查處電信資費違規(guī)行為，維護公平競爭的市場環(huán)境方面的內(nèi)容；
    3加大電信建設(shè)監(jiān)督管理力度，維護正常的通信秩序方面的內(nèi)容；
    4嚴厲打擊非法經(jīng)營國際電信業(yè)務(wù)的行為，維護國際電信業(yè)務(wù)市場正常秩序方面的內(nèi)容；
    5嚴禁破壞電信設(shè)施、非法阻止或者妨礙提供公共電信服務(wù)，保障通信安全方面的內(nèi)容；
    6嚴格依法行政，加大電信執(zhí)法力度方面的內(nèi)容；
    7配合組織部門、國資監(jiān)管部門加強對電信運營企業(yè)領(lǐng)導干部的考核與管理，促進企業(yè)依法經(jīng)營方面的內(nèi)容。