前瞻性思考：未來(lái)電信網(wǎng)間互聯(lián)該如何管制？

    作者： 續(xù)俊旗 
　　互聯(lián)管制的最重要目的是保持網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)的互用性。未來(lái)的電信網(wǎng)間互聯(lián)管制應(yīng)當(dāng)更多地采用激勵(lì)性的管制方式，同時(shí)要考慮到市場(chǎng)、網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)的快速融合
　　據(jù)報(bào)道，日前在信息產(chǎn)業(yè)部的積極推動(dòng)下，最高人民法院組織召開(kāi)了電信網(wǎng)間互聯(lián)互通刑事司法解釋專(zhuān)家論證會(huì)，邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)一些著名的刑法專(zhuān)家就司法解釋草稿進(jìn)行論證，以期加快電信網(wǎng)間 
    互聯(lián)刑事司法解釋的快速出臺(tái)。 
　　作為電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)，信息產(chǎn)業(yè)部對(duì)網(wǎng)間互聯(lián)問(wèn)題一直十分重視。特別是在2003年，信息產(chǎn)業(yè)部啟動(dòng)了幾項(xiàng)重大工作，其中包括網(wǎng)間互聯(lián)成本測(cè)算模型設(shè)計(jì)和成本測(cè)算課題研究、設(shè)立網(wǎng)間互聯(lián)質(zhì)量監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、促進(jìn)網(wǎng)間互聯(lián)互通刑事司法解釋出臺(tái)、發(fā)布國(guó)務(wù)院75號(hào)文件的配套文件等。信息產(chǎn)業(yè)部希望通過(guò)綜合治理手段，有效遏制電信市場(chǎng)的網(wǎng)間互聯(lián)不規(guī)范行為甚至惡性事件的發(fā)生，規(guī)范市場(chǎng)秩序，促進(jìn)電信市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)。
　　應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，信息產(chǎn)業(yè)部采取的這些措施對(duì)于解決網(wǎng)間互聯(lián)問(wèn)題將會(huì)起到積極的作用。不過(guò)，上述舉措肯定各有側(cè)重。比如網(wǎng)間互聯(lián)成本確定問(wèn)題是根本性解決方式，質(zhì)量監(jiān)測(cè)系統(tǒng)設(shè)立主要是解決互聯(lián)責(zé)任舉證問(wèn)題，互聯(lián)互通刑事司法解釋主要是對(duì)當(dāng)前電信市場(chǎng)上的一些惡性互聯(lián)事件予以威懾和嚴(yán)厲制裁，而出臺(tái)國(guó)務(wù)院75號(hào)文件的相關(guān)配套措施則是考慮到我國(guó)基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)實(shí)際情況而有針對(duì)性制定的具有中國(guó)特色的解決措施，主要解決的是個(gè)人責(zé)任問(wèn)題。在這些措施中，我認(rèn)為最根本的還是要加快完成網(wǎng)間互聯(lián)成本測(cè)算。在一個(gè)測(cè)算成本（測(cè)算成本不完全等同于真實(shí)成本，但在理論上可以逼近真實(shí)成本）的基礎(chǔ)上，可以嘗試鼓勵(lì)運(yùn)營(yíng)商采用具有激勵(lì)效果的商業(yè)談判機(jī)制來(lái)解決互聯(lián)糾紛。 
　　電信管制的核心問(wèn)題 
　　爭(zhēng)端解決特別是網(wǎng)間互聯(lián)糾紛解決是電信行業(yè)管制核心的戰(zhàn)略性問(wèn)題。網(wǎng)間互聯(lián)糾紛牽涉到電信產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性問(wèn)題。久拖不決的網(wǎng)間互聯(lián)糾紛使得網(wǎng)間互聯(lián)變得難以有效實(shí)施，這會(huì)嚴(yán)重阻礙投資及競(jìng)爭(zhēng)。 
　　有效的互聯(lián)管制還是縮小數(shù)字鴻溝的關(guān)鍵。有效的管制可以確保兩個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)：確?？焖僭鲩L(zhǎng)的網(wǎng)絡(luò)的生產(chǎn)力和有效性的最大化，并且可以保證將網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)大到那些目前沒(méi)有享受到網(wǎng)絡(luò)所帶來(lái)的利益的人。 
　　電信網(wǎng)間互聯(lián)是多數(shù)國(guó)家電信管制的首要任務(wù)。互聯(lián)管制是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題，涉及到技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律等諸多范疇?；ヂ?lián)糾紛問(wèn)題不是一個(gè)簡(jiǎn)單的專(zhuān)家論證領(lǐng)域，也不是一個(gè)簡(jiǎn)單的強(qiáng)制執(zhí)行市場(chǎng)自由化的管制政策問(wèn)題。網(wǎng)間互聯(lián)糾紛解決構(gòu)成電信產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)影響的根本。因此，必須對(duì)建立電信網(wǎng)間互聯(lián)糾紛解決機(jī)制加以重視。 
　　隨著電信市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展，電信管制者正面臨著尋找有效爭(zhēng)端解決方案的挑戰(zhàn)。具有效率和效果的互聯(lián)糾紛解決程序是一個(gè)成熟電信市場(chǎng)的必要標(biāo)志。 
　　市場(chǎng)結(jié)構(gòu)：互聯(lián)糾紛背后隱藏的根本問(wèn)題 
　　尋求有效的互聯(lián)糾紛解決機(jī)制，首先要分析互聯(lián)要解決的根本問(wèn)題。表面上，互聯(lián)糾紛是一個(gè)簡(jiǎn)單的應(yīng)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)物。主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商可能會(huì)拒絕與其他網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行物理和邏輯上的互聯(lián)，也可能收取過(guò)高的費(fèi)用使得其他運(yùn)營(yíng)商不能以競(jìng)爭(zhēng)的方式提供服務(wù)。 
　　但是，在互聯(lián)糾紛背后隱藏著電信市場(chǎng)結(jié)構(gòu)這一基礎(chǔ)性問(wèn)題，如管制者通常尋求實(shí)現(xiàn)基于成本的互聯(lián)定價(jià)。但是，零售價(jià)格再平衡的不完備性使這種嘗試難以實(shí)現(xiàn)。在一定政治條件下，在某些時(shí)候這可能超過(guò)了管制者的權(quán)力范圍。 
　　印度接入虧損收費(fèi)（ADC）和互聯(lián)使用費(fèi)體系反映了根本的電信市場(chǎng)結(jié)構(gòu)問(wèn)題。印度的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)提供者（BSO）補(bǔ)貼低于成本的線路租賃和本地電話(huà)。但是，ADC使得基礎(chǔ)業(yè)務(wù)提供者的國(guó)內(nèi)和國(guó)際業(yè)務(wù)越發(fā)不具有競(jìng)爭(zhēng)力。后果就是話(huà)務(wù)量從基礎(chǔ)業(yè)務(wù)提供者的服務(wù)流向作為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的GSM和移動(dòng)性稍差的無(wú)線服務(wù)（WLLM）。VoIP的出現(xiàn)使得國(guó)際話(huà)費(fèi)進(jìn)一步下降。這類(lèi)問(wèn)題表明管制者應(yīng)后退一步，從整體上對(duì)電信的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)問(wèn)題加以審視。 
　　印度的情況說(shuō)明了電信行業(yè)變革正對(duì)互聯(lián)體制提出挑戰(zhàn)。移動(dòng)業(yè)務(wù)迅猛發(fā)展正對(duì)固網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商提出競(jìng)爭(zhēng)挑戰(zhàn)。管制者經(jīng)常發(fā)現(xiàn)在移動(dòng)業(yè)務(wù)發(fā)展的早期階段作出的互聯(lián)安排不能夠與電信市場(chǎng)份額的巨大變化（當(dāng)移動(dòng)業(yè)務(wù)滲透率超過(guò)了固話(huà)業(yè)務(wù)）相適應(yīng)。運(yùn)營(yíng)商之間的收入分成安排或互聯(lián)定價(jià)很快就與市場(chǎng)現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，從而產(chǎn)生互聯(lián)爭(zhēng)端。健全而靈活的糾紛解決機(jī)制是確保市場(chǎng)能包容這些行業(yè)基礎(chǔ)性變革的關(guān)鍵。 
　　傳統(tǒng)網(wǎng)間互聯(lián)糾紛的解決之道 
　　傳統(tǒng)上，在對(duì)電信網(wǎng)間互聯(lián)進(jìn)行管制干預(yù)時(shí)一般要涉及到對(duì)顯著市場(chǎng)力量（SMP）、互聯(lián)價(jià)格以及管制比例性等因素的分析。在進(jìn)一步展開(kāi)之前，先對(duì)上述幾個(gè)概念進(jìn)行必要的分析。 
　　首先是顯著市場(chǎng)力量。顯著市場(chǎng)力量與事前、非對(duì)稱(chēng)、具體行業(yè)管制（至少涉及到網(wǎng)間互聯(lián)）等緊密聯(lián)系在一起，因此，在市場(chǎng)力量運(yùn)轉(zhuǎn)良好的發(fā)達(dá)電信市場(chǎng)，SMP沒(méi)有管制上的意義。在這樣的市場(chǎng)上，擁有強(qiáng)有力的市場(chǎng)地位本身并不是問(wèn)題，只有濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位才能按照一般競(jìng)爭(zhēng)法的要求施加管制干預(yù)。 
　　實(shí)際應(yīng)用SMP概念對(duì)管制者和市場(chǎng)主體是一件難事，特別是在決定相關(guān)市場(chǎng)時(shí)更是如此。技術(shù)中立的管制要求使得界定類(lèi)似語(yǔ)音電話(huà)的業(yè)務(wù)、線路租賃和網(wǎng)間互聯(lián)變得難以進(jìn)行。一方面，替代性技術(shù)和業(yè)務(wù)在發(fā)展；另一方面，跨國(guó)運(yùn)營(yíng)商開(kāi)始產(chǎn)生，使得難以支持從國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的范疇來(lái)界定相關(guān)業(yè)務(wù)。 
　　在一個(gè)完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中，持續(xù)地對(duì)具有顯著市場(chǎng)力量的運(yùn)營(yíng)商施加平等接入要求顯得不合時(shí)宜。即使從一個(gè)用戶(hù)角度看，這樣的方法也是不均衡、不穩(wěn)定的，特別是當(dāng)越來(lái)越多的用戶(hù)接入到不具有顯著市場(chǎng)力量的運(yùn)營(yíng)商網(wǎng)絡(luò)上。 
　　第二個(gè)是互聯(lián)價(jià)格。當(dāng)有效競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)確立，互聯(lián)價(jià)格應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)而不是由管制來(lái)決定的。作為一項(xiàng)基本原則，這種理解是成立的。 
　　電信管制特別是具有價(jià)格內(nèi)容的電信管制應(yīng)當(dāng)基于更具有激勵(lì)性的方法來(lái)考慮達(dá)成互聯(lián)協(xié)議。可以采取以下步驟對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行管制干預(yù)的可能要求以及相關(guān)成本問(wèn)題進(jìn)行分析：首先，應(yīng)當(dāng)明確壟斷利潤(rùn)的潛在來(lái)源，比如在技術(shù)上的排他性所有權(quán)、產(chǎn)品或營(yíng)銷(xiāo)渠道。第二，如果確實(shí)存在產(chǎn)生壟斷利潤(rùn)的可能，就應(yīng)當(dāng)考慮市場(chǎng)環(huán)境是否能使這種可能性變成現(xiàn)實(shí)的有利可圖。相關(guān)考慮因素可以包括國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、進(jìn)入條件、客戶(hù)忠誠(chéng)度、所有權(quán)和價(jià)格改革。第三，如果特定經(jīng)營(yíng)者既具有市場(chǎng)力量又有利用其市場(chǎng)地位的動(dòng)機(jī)，就應(yīng)當(dāng)對(duì)這些經(jīng)營(yíng)者濫用其市場(chǎng)地位的可能性進(jìn)行判斷。 
　　如果施加價(jià)格管制，利用諸如長(zhǎng)期平均增量成本（LRAIC）等成本測(cè)算模型得到的結(jié)果就不應(yīng)當(dāng)與市場(chǎng)價(jià)格相混淆。一些管制機(jī)構(gòu)已經(jīng)利用這些成本測(cè)算模型獲得了人為測(cè)算的價(jià)格，但這種價(jià)格并不能反映運(yùn)營(yíng)商的真實(shí)成本和投資。在實(shí)施這些成本測(cè)算的國(guó)家，電信運(yùn)營(yíng)商面臨著這樣一種風(fēng)險(xiǎn)，即互聯(lián)成本價(jià)格對(duì)運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資的激勵(lì)很弱。 
　　第三個(gè)要求是管制的比例性。網(wǎng)間互聯(lián)應(yīng)當(dāng)設(shè)定管制邊界。但無(wú)論邊界如何設(shè)定，在必要的情況下，國(guó)內(nèi)電信管制者仍然有權(quán)干預(yù)糾紛，并且在必要時(shí)加以解決。因此，要求監(jiān)管者直接證明非對(duì)稱(chēng)管制和比例性原則之間的關(guān)系是有益的。施加這樣的要求可以使國(guó)內(nèi)管制更為透明，因?yàn)槭袌?chǎng)參與者最有能力判斷如何與現(xiàn)有政策保持一致。對(duì)管制者應(yīng)當(dāng)施加這樣的義務(wù)，即隨著競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展，行業(yè)管制規(guī)則應(yīng)當(dāng)逐步退出。 
　　現(xiàn)在的網(wǎng)間互聯(lián)管制規(guī)則基于這樣一種假設(shè)，即除非引入強(qiáng)有力的事前管制為在位運(yùn)營(yíng)商和新進(jìn)入者之間提供一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，否則有效競(jìng)爭(zhēng)難以建立，至少在電信市場(chǎng)自由化的初期如此。而且，還假設(shè)如果要迅速和有效地開(kāi)展業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，新進(jìn)入者必須依賴(lài)于在位者的大部分網(wǎng)絡(luò)。 
　　這些假定在許多市場(chǎng)上已經(jīng)變得沒(méi)有根據(jù)，互聯(lián)協(xié)議被用于市場(chǎng)排斥的潛在危害在未來(lái)將持續(xù)存在，伴隨而來(lái)的是競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的成本不斷增加以及對(duì)互聯(lián)需求的減少。一般只有在存在單一的瓶頸提供者時(shí)才會(huì)出現(xiàn)這種情況。在這種情況下，在考慮了以下情況下在個(gè)案基礎(chǔ)上對(duì)互聯(lián)進(jìn)行管制才是適宜的：與一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)型市場(chǎng)能提供的接入可能性相比，瓶頸持有者給予的接入是否是公平和合理的；在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)瓶頸持續(xù)的可能性；有效的可持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)性進(jìn)入的前景；基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)革新的前景；實(shí)際市場(chǎng)需求的存在；要求的接入是否是取得互用性的最有效方式。 
　　行業(yè)管制（特別是互聯(lián)管制）的持續(xù)存在意味著對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的嚴(yán)重干預(yù)。行業(yè)管制應(yīng)當(dāng)考慮到競(jìng)爭(zhēng)的不同程度、本國(guó)的市場(chǎng)條件以及避免對(duì)公司間競(jìng)爭(zhēng)造成扭曲。 
　　因此，面臨的挑戰(zhàn)是準(zhǔn)備這樣一種互聯(lián)體制：確保電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)上不保留過(guò)多的行業(yè)管制，但這種體制不應(yīng)當(dāng)忽略有效競(jìng)爭(zhēng)缺乏的市場(chǎng)情況。 
　　這可以通過(guò)使用“管制克制”來(lái)實(shí)現(xiàn)，但管制克制的實(shí)施需要有設(shè)計(jì)好的、透明的和客觀的標(biāo)準(zhǔn)。在某些特定義務(wù)上實(shí)施管制克制將使得管制隨著市場(chǎng)的實(shí)際發(fā)展而發(fā)展。 
　　管制克制理論的產(chǎn)生表明，隨著電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)更加重視具有較大激勵(lì)效果的商業(yè)性安排。這種商業(yè)性安排是由運(yùn)營(yíng)商之間主動(dòng)達(dá)成的，而不是管制機(jī)構(gòu)監(jiān)管的產(chǎn)物。這引出了未來(lái)互聯(lián)糾紛管制的發(fā)展方向問(wèn)題。 
　　網(wǎng)間互聯(lián)糾紛的前瞻性思考 
　　當(dāng)前各國(guó)的電信網(wǎng)間互聯(lián)管制規(guī)則都采取非對(duì)稱(chēng)措施，對(duì)占主導(dǎo)地位的電信運(yùn)營(yíng)商施加強(qiáng)制互聯(lián)的義務(wù)性規(guī)定。這樣做是因?yàn)樵?A href="http://odinmetals.com/site/CN/Search.aspx?page=1&keywords=%e7%94%b5%e4%bf%a1&column_id=ALL&station=%E5%85%A8%E9%83%A8" target="_blank">電信壟斷向電信競(jìng)爭(zhēng)過(guò)渡時(shí)期，電信產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了一些“短期困難”（在這些困難中，網(wǎng)間互聯(lián)與電信資費(fèi)問(wèn)題比較突出），需要對(duì)居市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位的運(yùn)營(yíng)商濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)力量妨礙互聯(lián)加以特別規(guī)定。 
　　但是，對(duì)于這些在過(guò)渡期內(nèi)出現(xiàn)的“短期困難”應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎分析。維持那些旨在補(bǔ)救短期市場(chǎng)失靈的管制可能會(huì)使未來(lái)電信市場(chǎng)發(fā)展中產(chǎn)生嚴(yán)重的市場(chǎng)扭曲。更具體地講，維持現(xiàn)有制度可能達(dá)到這樣一種情形，即運(yùn)營(yíng)商之間的業(yè)務(wù)互動(dòng)只能在實(shí)施價(jià)格和接入條件管制干預(yù)時(shí)才能存在。這種現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)在今天的某些市場(chǎng)上，這種管制已經(jīng)造成了在受到嚴(yán)格管制的業(yè)務(wù)和管制相對(duì)放松的業(yè)務(wù)之間的價(jià)格套利，而沒(méi)有促進(jìn)新業(yè)務(wù)的發(fā)展，或者沒(méi)有促進(jìn)面向未來(lái)的基礎(chǔ)設(shè)施的升級(jí)。因此，應(yīng)該重視采用那些非管制性方式，比如在一定情況下可以考慮采用由運(yùn)營(yíng)商達(dá)成協(xié)議的商業(yè)性激勵(lì)方式。 
　　在確定電信網(wǎng)間互聯(lián)規(guī)則時(shí)，主要是設(shè)定兩類(lèi)義務(wù)：第一類(lèi)義務(wù)是那些可能對(duì)互聯(lián)各方達(dá)成商業(yè)關(guān)系造成干擾的義務(wù)，比如對(duì)具有顯著市場(chǎng)力量的經(jīng)營(yíng)者實(shí)施非對(duì)稱(chēng)管制措施，這些非對(duì)稱(chēng)措施一般體現(xiàn)在互聯(lián)收費(fèi)、會(huì)計(jì)記賬、共置以及滿(mǎn)足互聯(lián)請(qǐng)求的一般要求上。第二類(lèi)義務(wù)是適用于所有經(jīng)營(yíng)者的義務(wù)，目的在于促成良好行為和有效商業(yè)關(guān)系，如信息公開(kāi)的要求。隨著電信市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)的逐步形成，應(yīng)當(dāng)保留第二類(lèi)義務(wù)并將其擴(kuò)展到所有運(yùn)營(yíng)商，而第一類(lèi)義務(wù)應(yīng)當(dāng)逐步取消。因此，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮隨著競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展實(shí)行管制干預(yù)的必要性以及退出時(shí)機(jī)問(wèn)題。在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)得到良好確立、逐步退出事前管制比較適宜的市場(chǎng)上，有必要確立一種競(jìng)爭(zhēng)中立且有利于最終用戶(hù)的互聯(lián)管制框架。未來(lái)的互聯(lián)管制在解決競(jìng)爭(zhēng)者接入瓶頸和稀缺資源的激勵(lì)、非激勵(lì)上應(yīng)有所改善。管制者應(yīng)當(dāng)發(fā)展和使用那些鼓勵(lì)而不是阻礙效率、產(chǎn)品發(fā)展、革新和低價(jià)格的管制措施。還是那句話(huà)，即隨著有效競(jìng)爭(zhēng)的形成，當(dāng)不再需要行業(yè)管制規(guī)定時(shí)，就應(yīng)逐步取消對(duì)電信網(wǎng)間互聯(lián)的管制。 
　　未來(lái)的網(wǎng)間互聯(lián)管制還應(yīng)當(dāng)考慮電信網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)融合可能帶來(lái)的影響。可以規(guī)定一些網(wǎng)間互聯(lián)的基本原則，對(duì)于電信、有線電視和數(shù)字廣播網(wǎng)絡(luò)都可以適用同樣的互聯(lián)規(guī)則。擴(kuò)大互聯(lián)規(guī)則的適用范圍意味著更簡(jiǎn)單的管制。當(dāng)前的互聯(lián)規(guī)則僅僅針對(duì)固定網(wǎng)和移動(dòng)網(wǎng)，這些規(guī)則不能簡(jiǎn)單地搬用到其它網(wǎng)絡(luò)中。未來(lái)的互聯(lián)管制規(guī)則應(yīng)當(dāng)適應(yīng)一個(gè)融合的電信市場(chǎng)。