三網(wǎng)融合舉步維艱 需要“整體性治理”

         近期，《人民日報(bào)》針對中國三網(wǎng)融合試點(diǎn)一周年發(fā)表了題為《“三網(wǎng)”試點(diǎn)一年：艱難的“融合”》的報(bào)道，報(bào)道稱“有進(jìn)展，但沒有實(shí)質(zhì)性突破”是多位專家和從業(yè)者對這一年三網(wǎng)融合的工作做出比較一致的評價(jià)。（《人民日報(bào)》8月16日）

        從2001年通過的十五計(jì)劃綱要第一次明確提出“三網(wǎng)融合”，到2010年7月1日第一批三網(wǎng)融合試點(diǎn)地區(qū)的確定，其推進(jìn)經(jīng)歷了長達(dá)10年的歷史進(jìn)程，而緊接著的一年試點(diǎn)工作也沒有達(dá)到預(yù)期的效果。在我國已基本具備進(jìn)一步開展三網(wǎng)融合的技術(shù)條件、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)和市場空間的前提下，為什么進(jìn)程推進(jìn)如此舉步維艱呢？

        眾所周知，體制性的障礙是約束三網(wǎng)融合的最大阻力。在諸多體制因素中，筆者認(rèn)為協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、整合多方博弈力量的規(guī)管主體，也就是三網(wǎng)融合的規(guī)管機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)具有現(xiàn)實(shí)而迫切的意義。

         電信規(guī)管機(jī)構(gòu)悖論

         目前，電信規(guī)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置存在一個(gè)悖論：既充當(dāng)規(guī)則的制定者，又充當(dāng)規(guī)則執(zhí)行的監(jiān)督者，同時(shí)又代表政府。

        1.多頭規(guī)管。在目前電信規(guī)管機(jī)構(gòu)的安排中，行業(yè)管制機(jī)構(gòu)是工信部和國家廣播電視總局，價(jià)格及投資項(xiàng)目管制機(jī)構(gòu)是國家發(fā)改委，此外，基礎(chǔ)電信運(yùn)營商的資產(chǎn)屬于國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會管理，市場準(zhǔn)入涉及國外資本需要商務(wù)部審批。按照王俊豪的觀點(diǎn)，目前中國電信領(lǐng)域的規(guī)管，從市場準(zhǔn)入、價(jià)格管制、實(shí)施監(jiān)控，包括事后管制、獎罰等整個(gè)過程，多重規(guī)管機(jī)構(gòu)、兩種管制目標(biāo)(經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和政治目標(biāo))，使得規(guī)管行為是一個(gè)政府部門間政治權(quán)力的相互制衡、博弈、平衡的結(jié)果，換句話說，規(guī)管權(quán)力的分散動搖了電信監(jiān)管的權(quán)威，容易導(dǎo)致規(guī)管失敗。

        2.分業(yè)規(guī)管。2.分業(yè)規(guī)管。分業(yè)規(guī)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式使得彼此有內(nèi)在聯(lián)系的產(chǎn)業(yè)被人為分割給不同的規(guī)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管。這不但容易引發(fā)相關(guān)部們的“利益之爭”，還會帶來以下問題：（1）造成三網(wǎng)資源整合的體制性障礙，不利于形成三網(wǎng)的良性競爭機(jī)制；(2)因相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的不一致、規(guī)管標(biāo)準(zhǔn)寬嚴(yán)不一，可能使市場機(jī)制受到扭曲；(3)導(dǎo)致規(guī)管的低效率，無法形成規(guī)管的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

        “整體性治理”中的規(guī)管機(jī)構(gòu)

        1、“第三方”三網(wǎng)融合規(guī)管機(jī)構(gòu)。理清其法律定位，賦予其獨(dú)立的地位，清晰的職權(quán)，可以從三個(gè)方面著手：首先，在職能定位上應(yīng)涵蓋目前工信部和國家廣播電視總局兩個(gè)獨(dú)立管理部門所行使的相關(guān)職能，參照美國電信管制機(jī)構(gòu)的設(shè)定，在設(shè)置上不僅要獨(dú)立于電信運(yùn)營企業(yè)，而且要盡量相對獨(dú)立于任何政府行政部門。其次，規(guī)管機(jī)構(gòu)的管理體制上采用委員制，在人員選取上更要注重社會性，這既有助于增加三網(wǎng)融合規(guī)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，也有助于規(guī)管能力和水平的提升。最后，注重發(fā)揮社會力量的監(jiān)督作用，如電信行業(yè)協(xié)會、三網(wǎng)消費(fèi)者組織等在三網(wǎng)融合規(guī)管中的作用。

         2、“整體性”三網(wǎng)融合規(guī)管機(jī)構(gòu)。面對產(chǎn)業(yè)融合的趨勢，打破電信、廣電產(chǎn)業(yè)的傳統(tǒng)界限，整合原監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，重新以功能作為職責(zé)分工的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)是最有效率的權(quán)力配置模式。OECD和ITU均認(rèn)為整合的電信及傳播產(chǎn)業(yè)規(guī)管機(jī)構(gòu)是大勢所趨，并提醒各國重視這一產(chǎn)業(yè)融合趨勢，并明確的指出，“碎片化”的規(guī)管機(jī)構(gòu)將不利于產(chǎn)業(yè)匯流。因此，在三網(wǎng)融合規(guī)管機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)上應(yīng)進(jìn)行前瞻性的機(jī)構(gòu)模式選擇，其規(guī)管范圍應(yīng)包括整個(gè)信息通信領(lǐng)域，以確保中國電信產(chǎn)業(yè)在后WTO時(shí)代的全球電信市場競爭中占據(jù)優(yōu)勢地位。

         新型的電信服務(wù)業(yè)價(jià)值鏈正在逐漸形成，其在經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展的先導(dǎo)和促進(jìn)作用也將越來越顯著。在這樣的產(chǎn)業(yè)背景下，推進(jìn)三網(wǎng)融合顯得尤為迫切，而融合進(jìn)程的“破冰”，需要我們把規(guī)管機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)放在“整體性治理”的視野中作出前瞻性地思考。