PPP模式——寬帶網絡建設領域的新嘗試

　　ICCSZ訊    近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，明確提出戰(zhàn)略目標：到2020年，固定寬帶家庭普及率達到中等發(fā)達國家水平，3G、4G網絡覆蓋城鄉(xiāng);到2025年，固定寬帶家庭普及率接近國際先進水平，建成國際領先的移動通信網絡，實現寬帶網絡無縫覆蓋。

　　實際上，國際范圍內，寬帶已經成為公認的推動經濟社會發(fā)展的新型基礎設施。國際電信聯盟“連通目標2020”提出，到2020年，推動全球超過60%的人口獲得寬帶連接，但由于寬帶網絡投資規(guī)模大，回收期長，世界各國普遍面臨私人部門投資不足、農村和邊遠地區(qū)網絡覆蓋不足等難題，我國也不例外。金融危機以后，很多國家創(chuàng)新網絡投資模式，選擇政府與私人資本合作(Public Private Partnership,PPP)模式作為提升寬帶網絡覆蓋的手段。自2015年我國發(fā)布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發(fā)〔2015〕42號)以來，PPP在我國公共服務領域得到蓬勃發(fā)展。截至2016年2月底，我國PPP項目總投資超過8萬億元，主要集中在供熱、垃圾處理等市政服務，以及地鐵、橋梁等市政設施領域。PPP模式在全球寬帶領域有哪些典型應用，對我國寬帶網絡建設有何啟示?

　　PPP模式在寬帶建設的嘗試

　　PPP模式是指政府和私人資本以合作協(xié)議方式提供公共產品和服務的行為。按照國際電信聯盟(ITU)建議，PPP可分為以下四種模式：一是私營部門建設運營模式，即私人資本從政府處獲得資金資助，建設和運營網絡設施，并最終擁有網絡的所有權;二是公共外包模式，即政府部門提供全部建設和運營資金，私人資本負責具體實施，網絡所有權歸政府部門所有;三是合資公司模式，即政府資本和私人資本成立合資公司，雙方共同擁有網絡，并共同承擔網絡的日常運營;四是公共部門建設運營模式，即網絡建設和運營資本由政府與私人資本共同分擔，網絡的最終所有權歸政府所有，網絡建設和日常運營由私人資本承擔。

　　PPP項目在實際運作中選擇何種模式，通常取決于多種因素，如市場結構、互聯網成熟度和政治環(huán)境等。近幾年，全球寬帶網絡建設有不少采用PPP模式的案例。

　　——英國移動基礎設施項目(MIP)

　　MIP項目是英國政府實施的一個桿路建設項目，目的是通過建設更多的桿路設施，改善5%～10%沒有移動網絡覆蓋或者信號不好區(qū)域的網絡質量，并將英國的移動網絡覆蓋擴展到99%的人群。該項目建設主要采用私人部門建設運營模式，即由英國政府出資1.5億英鎊，通過招標方式，由中標公司負責桿路建設，桿路資產的所有權歸私人資本所有。桿路設施建成后，英國的移動運營商可以租用桿路資源部署和提升自己的移動網絡。

　　MIP項目最終由Arqiva公司中標承建。原計劃在2013年年底前將未連接的8萬個接入點中的6萬個連接到網絡，但最終推遲到2016年5月完成，第一批站址于2013年9月啟用。項目進度延遲主要有以下幾個原因：一是Arqiva沒有向政府部門提供詳細的覆蓋計劃和時間表。二是一些地區(qū)的桿路建設需要經過冗長的審批程序。三是在一些偏遠地區(qū)面臨供電難題，有的缺乏回傳電路。

　　經驗總結：一是政府在實施PPP項目時，應著眼于那些缺乏競爭性的市場，集中對這些地區(qū)的無源設施提供資金支持。二是股東之間應加強溝通，確保市場主體對實施計劃熟悉。三是政府應該努力創(chuàng)造良好的建設和監(jiān)管環(huán)境，確保政策目標的實施。

　　——南非約翰內斯堡寬帶網絡計劃

　　該計劃通過投入政府資金，建設約翰內斯堡市內900公里長的骨干網絡，以降低骨干帶寬的批發(fā)成本，使得互聯網接入服務提供商能夠向消費者提供更低價格的寬帶接入產品，促進約翰內斯堡市智慧城市建設，創(chuàng)造更多的商業(yè)和就業(yè)機會。

　　該項目建設資金1億美元，每年運營費用2400萬美元。項目起初采用公共外包模式，由約翰內斯堡市政府與愛立信簽訂建設合同，愛立信代為運營12年后，將網絡交還給約翰內斯堡市政府。之后愛立信將項目轉交給了CitiConnect通信。項目于2013年正式運營，但是2014年約翰內斯堡市政府終止了與CitiConnect的合同，并將該項目更改為公共部門建設運營模式。約翰內斯堡市政府2015年2月償付了愛立信9300萬美元，作為已建網絡的費用。之后的網絡所有權和運營權歸約翰內斯堡市政府所有。

　　經驗總結：一是政府部門在啟動項目之前應該進行廣泛調研，確定是否確實存在市場失靈，以便決策是否需要政府力量的介入。在本案例中，因為約翰內斯堡地區(qū)已經有其他的光纖網絡在提供服務，這就對市政府實施寬帶計劃的必要性提出質疑。二是在項目實施前，要詳細約定政府和私人企業(yè)的權利義務，避免在任何一方違背項目合同時引起爭議，臨時更改項目的運作模式。

　　——卡塔爾骨干網項目

　　這個項目采用的是公共部門建設運營模式。通過初期投入政府資金，降低私人資本投資門檻，吸引私人資本共同建設全國寬帶骨干網。最終QNBN獲得建設卡塔爾全國骨干網絡的許可，同時承諾必須提供帶寬批發(fā)業(yè)務。但是在項目進行中，卡塔爾另一家電信運營商Ooredoo也表示出有興趣建設骨干光纖網絡。

　　經驗總結：一是共享無源設施能夠減少建設成本，如果監(jiān)管部門能要求主導企業(yè)(即卡塔爾電信)開放其無源設施，則可加快網絡的建設進度。二是政府部門應確保市場中沒有其他運營商有建設骨干網的興趣。在本案例中，如果Ooredoo再建設一個骨干網，將導致資源浪費，并帶來監(jiān)管風險。

　　對我國寬帶網絡建設的啟示

　　從全球經驗來看，PPP模式已經在很多國家的通信領域得到了較好應用?？偨Y幾個PPP項目的經驗，對我國有以下幾點啟示。

　　一是PPP模式應作為商業(yè)模式建網的有力補充，而非應用于大規(guī)模網絡建設。從以上幾個案例可以看到，PPP的應用重點已經從原來的大型國家骨干網(如澳大利亞的NBN)、普遍服務領域轉移到無源設施、城域網等領域。這些領域都是寬帶運營商缺少商業(yè)動力建設，或是現有網絡的盲點區(qū)域。PPP模式作為一種補充模式，可以很好地填補市場上運營商進入意愿較低領域的網絡覆蓋空白區(qū)域。

　　二是PPP模式應該主要應用于市場失靈領域。政府部門在實施PPP項目之前，應進行充分的市場調研。如果社會資本在該領域存在較強的投資意愿，則政府應該讓市場機制發(fā)揮決定性作用。在卡塔爾骨干網的例子中，由于其他運營商也有意愿投資于骨干網項目。此時政府通過PPP機制介入，將可能干擾市場機制的正常運行。

　　三是項目實施前應設計合理的風險共擔機制，并充分溝通。在項目實施前，政府部門需要充分開展市場調研、可行性論證、未來盈利預測等工作，科學設計政府和社會資本的權利與責任，并在各利益相關方之間進行充分溝通，確保PPP目標的達成。

　　作者：中國信息通信研究院 石立娜 來源：人民郵電報