美國憑什么限制中國電信國際牌照？聯(lián)通風險幾何？

  ICC訊  中國電信在美國經營牌照事關中國骨干互聯(lián)網的國際帶寬和網絡性能，一旦失去牌照，中美互聯(lián)網之間連接通路可能變窄，訪問速度變慢。

  【劃重點】

  1. 美國司法部指責中國電信未能完全履行2007年與司法部簽署的一份保證書條款，讓國營機構有機會在美國“從事不利于美國的網絡活動”，但中國電信表示否認。

  2. 中國電信美洲公司的業(yè)務收入占比不會太大，吊銷牌照對中國電信集團的營收影響幾乎可忽略不計。

  3. 吊銷牌照主要影響的是固網業(yè)務，意味著中美之間的互聯(lián)網通道有可能變狹窄，中美網民訪問對方的網站都會覺得網速變慢。

  4. 去年5月，F(xiàn)CC同樣以國家安全為由拒絕了中國移動美國牌照申請。公開信息顯示，F(xiàn)CC同時也在評估中國聯(lián)通在美經營牌照。

  4月9日，美國司法部發(fā)公告稱，經由該國司法部、國土安全部、商業(yè)部等多個機構聯(lián)合調查，一致同意并建議美國聯(lián)邦通信委員會(FCC)撤銷和終止中國電信在美國經營國際電信業(yè)務的牌照，禁止其在美國的國際通信服務，以確保美國的國際通信安全。

  美國司法部給出的理由是，中國電信未能完全履行2007年與司法部簽署的一份保證書條款，并且有可能受中國政府的控制、利用和影響，讓中國的國營機構有機會在美國“從事惡意網絡活動和間諜行動”，從而為美國帶來國家安全與執(zhí)法的風險。

  中國電信于2001年7月20日獲得美國國際電信業(yè)務牌照，5個月后，即當年11月22日，中國電信美洲公司成立，總部位于弗吉尼亞州赫登市。官網顯示，中國電信美洲公司目前在31個國家設有辦事處，為美國、加拿大和拉丁美洲的客戶提供多種通信服務，例如國際專線、IP接入、虛擬專用網、IDC、語音批發(fā)和移動虛擬運營等，是中國電信最大國際子公司。

  中國電信明確否認上述指責，表示一直與美國監(jiān)管機構保持了“高度的合作和透明”。在聲明中，中國電信還說道：“我們一直遵循最高的國際標準提供運營和服務，我們將提供更多細節(jié)以支持我們的立場，并致力于解決問題?！?

  中國電信是上市企業(yè)，旗下有多家國際子公司，但各國際子公司的業(yè)務收入均沒有被公布于財報中。多位資深行業(yè)人士向《財經》記者表示，中國電信美洲公司的業(yè)務收入占比不會太大，吊銷牌照對中國電信集團的營收影響幾乎可忽略不計，它更像是一種政治打壓手段，而且反映了美國政府近年來的監(jiān)管特色，即過分強調通信基礎設施與服務對國家安全的重要性。

  雖然對于營收影響不大，但一位不愿透露姓名的前中國電信國際業(yè)務資深人士告訴《財經》記者，吊銷牌照主要影響的是固網業(yè)務，意味著中美之間的互聯(lián)網通道有可能變狹窄，中美網民訪問對方的網站都會覺得網速變慢。

  去年5月，F(xiàn)CC同樣以國家安全為由拒絕了中國移動美國牌照申請。公開信息顯示，F(xiàn)CC同時也在評估中國聯(lián)通在美經營牌照。

  在4月10日下午舉行的中國外交部例會上，有來自法新社的記者就此事進行提問。中國外交部發(fā)言人趙立堅回應稱，中方對此堅決反對。中國政府一貫要求中國企業(yè)在依法合規(guī)的基礎上，按照市場原則開展對外經濟合作，同時也要求它們遵守當?shù)胤煞ㄒ?guī)。敦促美方遵守市場經濟原則，停止將國家安全泛化，將經濟問題政治化的錯誤做法，停止對中國企業(yè)的無理打壓，為中國企業(yè)赴美投資、經營提供公平、公正、非歧視的環(huán)境。

  214牌照背后

  在行業(yè)人士口中，本文所討論的美國電信業(yè)務經營牌照有個更具體的名稱——214國際業(yè)務牌照(以下簡稱“214牌照”)。

  之所以稱為214牌照，是因為美國通信法(1934年版及1996年修訂版)第214條規(guī)定，除非FCC許可，任何運營商不得建設任何新的通信線路或延伸任何現(xiàn)有線路，不得收購或運營任何通信線路或其延伸線路，不得利用現(xiàn)有線路或其延伸線路從事通信傳送服務。

  為了在美國開展電信業(yè)務，中國三大運營商均向FCC申請214牌照。除了中國電信，中國聯(lián)通美國公司也于2002年9月11日拿到了牌照。中國移動國際美國公司于2011年9月1日向FCC申請214牌照，歷時7年8個月，但最終于2019年5月9日被FCC以國家安全和法律實施風險為由否決。此外，還有另一家中資運營商，中信國際電訊美國公司于2002年6月29日提交牌照申請，目前仍在FCC審批流程中。

  事實上，F(xiàn)CC在拒絕中國移動牌照申請時，就公開表示將重新評估已頒發(fā)給其他中國運營商的美國214牌照。這意味著，不僅僅中國電信，中國聯(lián)通的美國214牌照也在被重新審核之中，也存在著牌照被取消風險。

  至于中國移動和中信國際牌照審批流程長達數(shù)年之久，是因為按照美國相關監(jiān)管規(guī)則，如果美國電信牌照申請者10%或以上的所有權為外資，F(xiàn)CC會先將此類申請轉交給美國電信安全審查小組(Team Telecom)進行協(xié)助審查。Team Telecom 是由美國聯(lián)邦政府國務院(DoS)、司法部(DoJ)、國防部(DoD)、國土安全部(DHS)、財政部(DoT)、商務部(DoC)和貿易代表署(USTR)和聯(lián)邦調查局(FBI)等部門組成的跨部門工作小組。

  2020年4月4日，美國總統(tǒng)特朗普簽署行政令，成立美國電信服務行業(yè)外國參與評估委員會(the Committee for the Assessment of Foreign Participation in the United States Telecommunications Services Sector，以下簡稱“新電信評估委員會”)。新電信評估委員會將取代之前非正式的跨部門工作小組Team Telecom，委員會目前由美國司法部部長兼任，成員則由美國國防部長、總檢察長、國土安全部長等組成，委員會的職責與權力在行政令上也有詳細說明。

  多位行業(yè)人士認為，Team Telecom從一聯(lián)合工作組變成正式機構，反映了美國進一步擴大電信服務對國家安全的重要性。

  大概率吊銷?

  根據(jù)美國司法部4月9日的公告，相關監(jiān)管機構建議取消中國電信在美經營牌照的依據(jù)主要為幾點。一是自2007年以來美國的國家安全環(huán)境不斷變化，美國司法部認為中國在針對美國的網絡活動中有一些作為;二是電信向美國政府提供的關于在何處存儲其美國記錄的陳述不正確，引發(fā)了有關誰可以訪問這些記錄的疑問;三是美國司法部認為電信關于其網絡安全實踐的公開陳述不準確，引發(fā)美國司法部擔心有關中國電信是否遵守聯(lián)邦和州網絡安全與隱私法的問題;四是美國司法部認為中國電信在美國運營為惡意網絡活動提供了條件。

  美國司法部公告還指出，上述有部分指控與中國電信未能遵守2007年《保證書》有關，這一保證書是FCC授予中國電信214牌照的依據(jù)。并且，相關機構還認定讓中國電信擁有214牌照所帶來的國家安全和執(zhí)法風險，是無法通過額外的風險防控措施去減輕的。

  2007年，中國電信美洲公司股權發(fā)生變化，由中國電信集團有限公司下屬子公司，變更為中國電信股份有限公司下屬子公司，從而向FCC申請214牌照變更。經Team Telecom審查，在中國電信美洲公司與司法部等簽署了一份保證書(Letter of Assuarance)后，Team Telecom向FCC建議，不反對中國電信美洲公司股權變更申請。

  《人民郵電報》曾報道過發(fā)生在2018年的一次谷歌服務流量誤操作，該類事件很可能引發(fā)美國監(jiān)管機構指控中國電信運營商們誤導美國通信。

  2018年11月13日，因為尼日利亞運營商MainOneCable的錯誤操作，國外一些原本應流向谷歌地址的數(shù)據(jù)流量被改變了路徑而轉向了中國電信，致使中國電信的網絡受到沖擊，同時MainOneCable的互聯(lián)線路嚴重擁塞，超限部分流量被丟棄，造成國外部分用戶無法使用谷歌的部分服務，故障持續(xù)時間約1小時20分鐘。MainOneCable在葡萄牙和南非之間運營著一條海底電纜，是中國電信的客戶。

  盡管互聯(lián)網流量路由異常是全球的普遍現(xiàn)象，相當一部分中國專家認為此次事件主要是互聯(lián)網架構帶來的問題，屬于技術漏洞，且谷歌事后也表示，谷歌大部分網絡流量都是加密的，即使轉移也不會使其受到窺探，也未有理由相信此次事件是有人蓄意造成，但仍有外媒稱是因遭到來自中國運營商的流量“劫持”導致國外訪問異常的發(fā)生。

  2018年11月17日，中國電信在官網公布對此事的情況說明，指出“劫持說”缺乏事實依據(jù)。但現(xiàn)在看來，中國電信的解釋應不足以消除美國相關機構的懷疑。

  前中國電信人士向《財經》記者評價說，鑒于美國司法部的指控措辭十分嚴厲， FCC吊銷中國電信214牌照是大概率事件，而中國聯(lián)通還存在一定保住牌照的可能性。

  《財經》記者獲悉，中國電信正在積極尋求包括法律維權在內的多種方式力求解決牌照危機。

  后果可能是什么?

  數(shù)量龐大的國際長途通信、國際漫游和國際互聯(lián)網都涉及不同類型的國際通信業(yè)務，因此電信業(yè)是一個十分需要國際化運營的行業(yè)。AT&T、英國電信、德國電信、沃達豐、Do Co Mo等國際領先運營商都在全球設立了分支機構, 掌握了全球絕大部分的國際網絡資源和國際通信業(yè)務量。

  本世紀初開始，中國運營商紛紛在與中國發(fā)生國際通信業(yè)務集中的區(qū)域設立銷售分/子公司，成為中國運營商尋求國際化的重要表現(xiàn)。

  中國電信是國內最早“走出去”的電信運營商，其次是中國聯(lián)通。

  拿到美國214牌照以后，中國電信和中國聯(lián)通都在美國進行了較大規(guī)模的網絡部署，在美國洛杉磯、舊金山、圣何塞、西雅圖、芝加哥等城市以及加拿大多倫多和溫哥華等地分別建立了海外POP(入網點)，將中國骨干互聯(lián)網延伸到美國，在美國POP與美洲和歐洲等地運營商建立骨干互聯(lián)網，因此，美國214牌照對提升中國骨干互聯(lián)網國際帶寬和網絡性能有重要作用。

  同時，中國電信和中國聯(lián)通各自投資的跨太平洋海纜容量引接到美國POP(中國電信在中國運營商中擁有的國際海纜資源最為豐富)，不僅滿足自有骨干互聯(lián)網國際帶寬需求，而且向美國本地及跨國企業(yè)和運營商出售至美國的大容量國際專線(國際海纜帶寬)。

  但網絡覆蓋只是提供通信服務的基礎，并不與業(yè)務經營規(guī)模直接劃等號。多位長期駐美的華人向《財經》記者表示，在美國本地，中國電信和中國聯(lián)通的存在感都很低。

  中國運營商在海外主要服務對象是出海的中資機構。兩位在海外有業(yè)務的中國企業(yè)高管均向《財經》記者表示，主要是央企國企在海外發(fā)展業(yè)務時傾向于選擇中國電信。

  一旦中國電信被取消214牌照，此前在美國的網絡部署很可能要么撤回要么停用。上述前中國電信人士表示，這意味著從中國訪問美國網站本來就慢，將來網速會更慢。

  “中國現(xiàn)在有兩條通信海纜通往美國，這些海纜都是運營商合建而成，就像高速公路一樣，中國電信占用了其中幾條車道，一旦失去牌照，中國電信的‘車道’會被停用，或者不得不花更高的代價租用其它運營商的‘車道’?！鄙鲜銮?A href="http://odinmetals.com/site/CN/Search.aspx?page=1&keywords=%e4%b8%ad%e5%9b%bd%e7%94%b5%e4%bf%a1&column_id=ALL&station=%E5%85%A8%E9%83%A8" target="_blank">中國電信人士對《財經》記者解釋說。

  互聯(lián)網是支撐現(xiàn)代科技與經濟發(fā)展的重要基礎設施，互聯(lián)網的建設也是全球各國通力合作的結果，中美通信海纜的建設可充分證明這一點。

  中美之間第一條最重要的海底光纜是中美海纜(China-US Cable Network，CUCN)，由包括中國電信在內的全球23個電信機構共同出資建造。1997年12月，中美海纜開工建設，其中的北線于1999年12月初全部建成，并于2000年1月19日正式投入使用，南段于2001年4月27日投入使用。

  2016年12月，由于維護成本上升，經中美海纜管理委員會的一致同意，中美海纜在2016年底退役，其功能由亞太直達海底光纜代替，而亞太直達海底光纜是中國電信在上海建設的第二條連接東南亞的主力海纜。

  另一條重要海纜是跨太平洋快線(Trans-Pacific Express，簡稱TPE)又稱橫太平洋快速海纜，為連接中國大陸、中國臺灣地區(qū)、韓國、日本和美國的一條海底通信電纜，由中國電信、中國網通、中國聯(lián)通、中華電信、韓國通信和威訊六家通信運營商共同出資50億美元籌建，之后美國電信運營商AT&T和日本電信運營商NTT于2008年3月加入建設。

  多位行業(yè)人士表示，美國以國家安全為由，將中美兩大經濟體之間的互聯(lián)網通路人為變窄，不僅不利于中美雙方，也將不利于全球經濟與科技的協(xié)同發(fā)展。