前瞻性思考：未來電信網(wǎng)間互聯(lián)該如何管制？

    作者： 續(xù)俊旗 
　　互聯(lián)管制的最重要目的是保持網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)的互用性。未來的電信網(wǎng)間互聯(lián)管制應(yīng)當(dāng)更多地采用激勵性的管制方式，同時要考慮到市場、網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)的快速融合
　　據(jù)報道，日前在信息產(chǎn)業(yè)部的積極推動下，最高人民法院組織召開了電信網(wǎng)間互聯(lián)互通刑事司法解釋專家論證會，邀請國內(nèi)一些著名的刑法專家就司法解釋草稿進(jìn)行論證，以期加快電信網(wǎng)間 
    互聯(lián)刑事司法解釋的快速出臺。 
　　作為電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)，信息產(chǎn)業(yè)部對網(wǎng)間互聯(lián)問題一直十分重視。特別是在2003年，信息產(chǎn)業(yè)部啟動了幾項重大工作，其中包括網(wǎng)間互聯(lián)成本測算模型設(shè)計和成本測算課題研究、設(shè)立網(wǎng)間互聯(lián)質(zhì)量監(jiān)測系統(tǒng)、促進(jìn)網(wǎng)間互聯(lián)互通刑事司法解釋出臺、發(fā)布國務(wù)院75號文件的配套文件等。信息產(chǎn)業(yè)部希望通過綜合治理手段，有效遏制電信市場的網(wǎng)間互聯(lián)不規(guī)范行為甚至惡性事件的發(fā)生，規(guī)范市場秩序，促進(jìn)電信市場的有效競爭。
　　應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，信息產(chǎn)業(yè)部采取的這些措施對于解決網(wǎng)間互聯(lián)問題將會起到積極的作用。不過，上述舉措肯定各有側(cè)重。比如網(wǎng)間互聯(lián)成本確定問題是根本性解決方式，質(zhì)量監(jiān)測系統(tǒng)設(shè)立主要是解決互聯(lián)責(zé)任舉證問題，互聯(lián)互通刑事司法解釋主要是對當(dāng)前電信市場上的一些惡性互聯(lián)事件予以威懾和嚴(yán)厲制裁，而出臺國務(wù)院75號文件的相關(guān)配套措施則是考慮到我國基礎(chǔ)電信運營企業(yè)實際情況而有針對性制定的具有中國特色的解決措施，主要解決的是個人責(zé)任問題。在這些措施中，我認(rèn)為最根本的還是要加快完成網(wǎng)間互聯(lián)成本測算。在一個測算成本（測算成本不完全等同于真實成本，但在理論上可以逼近真實成本）的基礎(chǔ)上，可以嘗試鼓勵運營商采用具有激勵效果的商業(yè)談判機(jī)制來解決互聯(lián)糾紛。 
　　電信管制的核心問題 
　　爭端解決特別是網(wǎng)間互聯(lián)糾紛解決是電信行業(yè)管制核心的戰(zhàn)略性問題。網(wǎng)間互聯(lián)糾紛牽涉到電信產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性問題。久拖不決的網(wǎng)間互聯(lián)糾紛使得網(wǎng)間互聯(lián)變得難以有效實施，這會嚴(yán)重阻礙投資及競爭。 
　　有效的互聯(lián)管制還是縮小數(shù)字鴻溝的關(guān)鍵。有效的管制可以確保兩個目標(biāo)的實現(xiàn)：確?？焖僭鲩L的網(wǎng)絡(luò)的生產(chǎn)力和有效性的最大化，并且可以保證將網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)大到那些目前沒有享受到網(wǎng)絡(luò)所帶來的利益的人。 
　　電信網(wǎng)間互聯(lián)是多數(shù)國家電信管制的首要任務(wù)?；ヂ?lián)管制是一個非常復(fù)雜的問題，涉及到技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律等諸多范疇?；ヂ?lián)糾紛問題不是一個簡單的專家論證領(lǐng)域，也不是一個簡單的強(qiáng)制執(zhí)行市場自由化的管制政策問題。網(wǎng)間互聯(lián)糾紛解決構(gòu)成電信產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)影響的根本。因此，必須對建立電信網(wǎng)間互聯(lián)糾紛解決機(jī)制加以重視。 
　　隨著電信市場的進(jìn)一步發(fā)展，電信管制者正面臨著尋找有效爭端解決方案的挑戰(zhàn)。具有效率和效果的互聯(lián)糾紛解決程序是一個成熟電信市場的必要標(biāo)志。 
　　市場結(jié)構(gòu)：互聯(lián)糾紛背后隱藏的根本問題 
　　尋求有效的互聯(lián)糾紛解決機(jī)制，首先要分析互聯(lián)要解決的根本問題。表面上，互聯(lián)糾紛是一個簡單的應(yīng)對市場競爭的產(chǎn)物。主導(dǎo)運營商可能會拒絕與其他網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行物理和邏輯上的互聯(lián)，也可能收取過高的費用使得其他運營商不能以競爭的方式提供服務(wù)。 
　　但是，在互聯(lián)糾紛背后隱藏著電信市場結(jié)構(gòu)這一基礎(chǔ)性問題，如管制者通常尋求實現(xiàn)基于成本的互聯(lián)定價。但是，零售價格再平衡的不完備性使這種嘗試難以實現(xiàn)。在一定政治條件下，在某些時候這可能超過了管制者的權(quán)力范圍。 
　　印度接入虧損收費（ADC）和互聯(lián)使用費體系反映了根本的電信市場結(jié)構(gòu)問題。印度的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)提供者（BSO）補(bǔ)貼低于成本的線路租賃和本地電話。但是，ADC使得基礎(chǔ)業(yè)務(wù)提供者的國內(nèi)和國際業(yè)務(wù)越發(fā)不具有競爭力。后果就是話務(wù)量從基礎(chǔ)業(yè)務(wù)提供者的服務(wù)流向作為競爭對手的GSM和移動性稍差的無線服務(wù)（WLLM）。VoIP的出現(xiàn)使得國際話費進(jìn)一步下降。這類問題表明管制者應(yīng)后退一步，從整體上對電信的市場結(jié)構(gòu)問題加以審視。 
　　印度的情況說明了電信行業(yè)變革正對互聯(lián)體制提出挑戰(zhàn)。移動業(yè)務(wù)迅猛發(fā)展正對固網(wǎng)運營商提出競爭挑戰(zhàn)。管制者經(jīng)常發(fā)現(xiàn)在移動業(yè)務(wù)發(fā)展的早期階段作出的互聯(lián)安排不能夠與電信市場份額的巨大變化（當(dāng)移動業(yè)務(wù)滲透率超過了固話業(yè)務(wù)）相適應(yīng)。運營商之間的收入分成安排或互聯(lián)定價很快就與市場現(xiàn)實脫節(jié)，從而產(chǎn)生互聯(lián)爭端。健全而靈活的糾紛解決機(jī)制是確保市場能包容這些行業(yè)基礎(chǔ)性變革的關(guān)鍵。 
　　傳統(tǒng)網(wǎng)間互聯(lián)糾紛的解決之道 
　　傳統(tǒng)上，在對電信網(wǎng)間互聯(lián)進(jìn)行管制干預(yù)時一般要涉及到對顯著市場力量（SMP）、互聯(lián)價格以及管制比例性等因素的分析。在進(jìn)一步展開之前，先對上述幾個概念進(jìn)行必要的分析。 
　　首先是顯著市場力量。顯著市場力量與事前、非對稱、具體行業(yè)管制（至少涉及到網(wǎng)間互聯(lián)）等緊密聯(lián)系在一起，因此，在市場力量運轉(zhuǎn)良好的發(fā)達(dá)電信市場，SMP沒有管制上的意義。在這樣的市場上，擁有強(qiáng)有力的市場地位本身并不是問題，只有濫用市場優(yōu)勢地位才能按照一般競爭法的要求施加管制干預(yù)。 
　　實際應(yīng)用SMP概念對管制者和市場主體是一件難事，特別是在決定相關(guān)市場時更是如此。技術(shù)中立的管制要求使得界定類似語音電話的業(yè)務(wù)、線路租賃和網(wǎng)間互聯(lián)變得難以進(jìn)行。一方面，替代性技術(shù)和業(yè)務(wù)在發(fā)展；另一方面，跨國運營商開始產(chǎn)生，使得難以支持從國內(nèi)市場的范疇來界定相關(guān)業(yè)務(wù)。 
　　在一個完全競爭的市場中，持續(xù)地對具有顯著市場力量的運營商施加平等接入要求顯得不合時宜。即使從一個用戶角度看，這樣的方法也是不均衡、不穩(wěn)定的，特別是當(dāng)越來越多的用戶接入到不具有顯著市場力量的運營商網(wǎng)絡(luò)上。 
　　第二個是互聯(lián)價格。當(dāng)有效競爭已經(jīng)確立，互聯(lián)價格應(yīng)當(dāng)由市場而不是由管制來決定的。作為一項基本原則，這種理解是成立的。 
　　電信管制特別是具有價格內(nèi)容的電信管制應(yīng)當(dāng)基于更具有激勵性的方法來考慮達(dá)成互聯(lián)協(xié)議。可以采取以下步驟對市場進(jìn)行管制干預(yù)的可能要求以及相關(guān)成本問題進(jìn)行分析：首先，應(yīng)當(dāng)明確壟斷利潤的潛在來源，比如在技術(shù)上的排他性所有權(quán)、產(chǎn)品或營銷渠道。第二，如果確實存在產(chǎn)生壟斷利潤的可能，就應(yīng)當(dāng)考慮市場環(huán)境是否能使這種可能性變成現(xiàn)實的有利可圖。相關(guān)考慮因素可以包括國際競爭、進(jìn)入條件、客戶忠誠度、所有權(quán)和價格改革。第三，如果特定經(jīng)營者既具有市場力量又有利用其市場地位的動機(jī)，就應(yīng)當(dāng)對這些經(jīng)營者濫用其市場地位的可能性進(jìn)行判斷。 
　　如果施加價格管制，利用諸如長期平均增量成本（LRAIC）等成本測算模型得到的結(jié)果就不應(yīng)當(dāng)與市場價格相混淆。一些管制機(jī)構(gòu)已經(jīng)利用這些成本測算模型獲得了人為測算的價格，但這種價格并不能反映運營商的真實成本和投資。在實施這些成本測算的國家，電信運營商面臨著這樣一種風(fēng)險，即互聯(lián)成本價格對運營商進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資的激勵很弱。 
　　第三個要求是管制的比例性。網(wǎng)間互聯(lián)應(yīng)當(dāng)設(shè)定管制邊界。但無論邊界如何設(shè)定，在必要的情況下，國內(nèi)電信管制者仍然有權(quán)干預(yù)糾紛，并且在必要時加以解決。因此，要求監(jiān)管者直接證明非對稱管制和比例性原則之間的關(guān)系是有益的。施加這樣的要求可以使國內(nèi)管制更為透明，因為市場參與者最有能力判斷如何與現(xiàn)有政策保持一致。對管制者應(yīng)當(dāng)施加這樣的義務(wù)，即隨著競爭的發(fā)展，行業(yè)管制規(guī)則應(yīng)當(dāng)逐步退出。 
　　現(xiàn)在的網(wǎng)間互聯(lián)管制規(guī)則基于這樣一種假設(shè)，即除非引入強(qiáng)有力的事前管制為在位運營商和新進(jìn)入者之間提供一個公平的競爭環(huán)境，否則有效競爭難以建立，至少在電信市場自由化的初期如此。而且，還假設(shè)如果要迅速和有效地開展業(yè)務(wù)競爭，新進(jìn)入者必須依賴于在位者的大部分網(wǎng)絡(luò)。 
　　這些假定在許多市場上已經(jīng)變得沒有根據(jù)，互聯(lián)協(xié)議被用于市場排斥的潛在危害在未來將持續(xù)存在，伴隨而來的是競爭對手的成本不斷增加以及對互聯(lián)需求的減少。一般只有在存在單一的瓶頸提供者時才會出現(xiàn)這種情況。在這種情況下，在考慮了以下情況下在個案基礎(chǔ)上對互聯(lián)進(jìn)行管制才是適宜的：與一個競爭型市場能提供的接入可能性相比，瓶頸持有者給予的接入是否是公平和合理的；在可預(yù)見的未來瓶頸持續(xù)的可能性；有效的可持續(xù)競爭性進(jìn)入的前景；基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)革新的前景；實際市場需求的存在；要求的接入是否是取得互用性的最有效方式。 
　　行業(yè)管制（特別是互聯(lián)管制）的持續(xù)存在意味著對市場機(jī)制的嚴(yán)重干預(yù)。行業(yè)管制應(yīng)當(dāng)考慮到競爭的不同程度、本國的市場條件以及避免對公司間競爭造成扭曲。 
　　因此，面臨的挑戰(zhàn)是準(zhǔn)備這樣一種互聯(lián)體制：確保電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)在競爭性市場上不保留過多的行業(yè)管制，但這種體制不應(yīng)當(dāng)忽略有效競爭缺乏的市場情況。 
　　這可以通過使用“管制克制”來實現(xiàn)，但管制克制的實施需要有設(shè)計好的、透明的和客觀的標(biāo)準(zhǔn)。在某些特定義務(wù)上實施管制克制將使得管制隨著市場的實際發(fā)展而發(fā)展。 
　　管制克制理論的產(chǎn)生表明，隨著電信市場競爭的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)更加重視具有較大激勵效果的商業(yè)性安排。這種商業(yè)性安排是由運營商之間主動達(dá)成的，而不是管制機(jī)構(gòu)監(jiān)管的產(chǎn)物。這引出了未來互聯(lián)糾紛管制的發(fā)展方向問題。 
　　網(wǎng)間互聯(lián)糾紛的前瞻性思考 
　　當(dāng)前各國的電信網(wǎng)間互聯(lián)管制規(guī)則都采取非對稱措施，對占主導(dǎo)地位的電信運營商施加強(qiáng)制互聯(lián)的義務(wù)性規(guī)定。這樣做是因為在電信壟斷向電信競爭過渡時期，電信產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了一些“短期困難”（在這些困難中，網(wǎng)間互聯(lián)與電信資費問題比較突出），需要對居市場優(yōu)勢地位的運營商濫用市場優(yōu)勢力量妨礙互聯(lián)加以特別規(guī)定。 
　　但是，對于這些在過渡期內(nèi)出現(xiàn)的“短期困難”應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎分析。維持那些旨在補(bǔ)救短期市場失靈的管制可能會使未來電信市場發(fā)展中產(chǎn)生嚴(yán)重的市場扭曲。更具體地講，維持現(xiàn)有制度可能達(dá)到這樣一種情形，即運營商之間的業(yè)務(wù)互動只能在實施價格和接入條件管制干預(yù)時才能存在。這種現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)在今天的某些市場上，這種管制已經(jīng)造成了在受到嚴(yán)格管制的業(yè)務(wù)和管制相對放松的業(yè)務(wù)之間的價格套利，而沒有促進(jìn)新業(yè)務(wù)的發(fā)展，或者沒有促進(jìn)面向未來的基礎(chǔ)設(shè)施的升級。因此，應(yīng)該重視采用那些非管制性方式，比如在一定情況下可以考慮采用由運營商達(dá)成協(xié)議的商業(yè)性激勵方式。 
　　在確定電信網(wǎng)間互聯(lián)規(guī)則時，主要是設(shè)定兩類義務(wù)：第一類義務(wù)是那些可能對互聯(lián)各方達(dá)成商業(yè)關(guān)系造成干擾的義務(wù)，比如對具有顯著市場力量的經(jīng)營者實施非對稱管制措施，這些非對稱措施一般體現(xiàn)在互聯(lián)收費、會計記賬、共置以及滿足互聯(lián)請求的一般要求上。第二類義務(wù)是適用于所有經(jīng)營者的義務(wù)，目的在于促成良好行為和有效商業(yè)關(guān)系，如信息公開的要求。隨著電信市場有效競爭的逐步形成，應(yīng)當(dāng)保留第二類義務(wù)并將其擴(kuò)展到所有運營商，而第一類義務(wù)應(yīng)當(dāng)逐步取消。因此，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮隨著競爭發(fā)展實行管制干預(yù)的必要性以及退出時機(jī)問題。在一個競爭已經(jīng)得到良好確立、逐步退出事前管制比較適宜的市場上，有必要確立一種競爭中立且有利于最終用戶的互聯(lián)管制框架。未來的互聯(lián)管制在解決競爭者接入瓶頸和稀缺資源的激勵、非激勵上應(yīng)有所改善。管制者應(yīng)當(dāng)發(fā)展和使用那些鼓勵而不是阻礙效率、產(chǎn)品發(fā)展、革新和低價格的管制措施。還是那句話，即隨著有效競爭的形成，當(dāng)不再需要行業(yè)管制規(guī)定時，就應(yīng)逐步取消對電信網(wǎng)間互聯(lián)的管制。 
　　未來的網(wǎng)間互聯(lián)管制還應(yīng)當(dāng)考慮電信網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)融合可能帶來的影響。可以規(guī)定一些網(wǎng)間互聯(lián)的基本原則，對于電信、有線電視和數(shù)字廣播網(wǎng)絡(luò)都可以適用同樣的互聯(lián)規(guī)則。擴(kuò)大互聯(lián)規(guī)則的適用范圍意味著更簡單的管制。當(dāng)前的互聯(lián)規(guī)則僅僅針對固定網(wǎng)和移動網(wǎng)，這些規(guī)則不能簡單地搬用到其它網(wǎng)絡(luò)中。未來的互聯(lián)管制規(guī)則應(yīng)當(dāng)適應(yīng)一個融合的電信市場。