三網(wǎng)融合舉步維艱 需要“整體性治理”

         近期，《人民日報》針對中國三網(wǎng)融合試點一周年發(fā)表了題為《“三網(wǎng)”試點一年：艱難的“融合”》的報道，報道稱“有進展，但沒有實質(zhì)性突破”是多位專家和從業(yè)者對這一年三網(wǎng)融合的工作做出比較一致的評價。（《人民日報》8月16日）

        從2001年通過的十五計劃綱要第一次明確提出“三網(wǎng)融合”，到2010年7月1日第一批三網(wǎng)融合試點地區(qū)的確定，其推進經(jīng)歷了長達10年的歷史進程，而緊接著的一年試點工作也沒有達到預(yù)期的效果。在我國已基本具備進一步開展三網(wǎng)融合的技術(shù)條件、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)和市場空間的前提下，為什么進程推進如此舉步維艱呢？

        眾所周知，體制性的障礙是約束三網(wǎng)融合的最大阻力。在諸多體制因素中，筆者認為協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、整合多方博弈力量的規(guī)管主體，也就是三網(wǎng)融合的規(guī)管機構(gòu)的設(shè)計具有現(xiàn)實而迫切的意義。

         電信規(guī)管機構(gòu)悖論

         目前，電信規(guī)管機構(gòu)的設(shè)置存在一個悖論：既充當規(guī)則的制定者，又充當規(guī)則執(zhí)行的監(jiān)督者，同時又代表政府。

        1.多頭規(guī)管。在目前電信規(guī)管機構(gòu)的安排中，行業(yè)管制機構(gòu)是工信部和國家廣播電視總局，價格及投資項目管制機構(gòu)是國家發(fā)改委，此外，基礎(chǔ)電信運營商的資產(chǎn)屬于國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會管理，市場準入涉及國外資本需要商務(wù)部審批。按照王俊豪的觀點，目前中國電信領(lǐng)域的規(guī)管，從市場準入、價格管制、實施監(jiān)控，包括事后管制、獎罰等整個過程，多重規(guī)管機構(gòu)、兩種管制目標(經(jīng)濟目標和政治目標)，使得規(guī)管行為是一個政府部門間政治權(quán)力的相互制衡、博弈、平衡的結(jié)果，換句話說，規(guī)管權(quán)力的分散動搖了電信監(jiān)管的權(quán)威，容易導(dǎo)致規(guī)管失敗。

        2.分業(yè)規(guī)管。2.分業(yè)規(guī)管。分業(yè)規(guī)管的機構(gòu)設(shè)置模式使得彼此有內(nèi)在聯(lián)系的產(chǎn)業(yè)被人為分割給不同的規(guī)管機構(gòu)監(jiān)管。這不但容易引發(fā)相關(guān)部們的“利益之爭”，還會帶來以下問題：（1）造成三網(wǎng)資源整合的體制性障礙，不利于形成三網(wǎng)的良性競爭機制；(2)因相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的不一致、規(guī)管標準寬嚴不一，可能使市場機制受到扭曲；(3)導(dǎo)致規(guī)管的低效率，無法形成規(guī)管的規(guī)模經(jīng)濟。

        “整體性治理”中的規(guī)管機構(gòu)

        1、“第三方”三網(wǎng)融合規(guī)管機構(gòu)。理清其法律定位，賦予其獨立的地位，清晰的職權(quán)，可以從三個方面著手：首先，在職能定位上應(yīng)涵蓋目前工信部和國家廣播電視總局兩個獨立管理部門所行使的相關(guān)職能，參照美國電信管制機構(gòu)的設(shè)定，在設(shè)置上不僅要獨立于電信運營企業(yè)，而且要盡量相對獨立于任何政府行政部門。其次，規(guī)管機構(gòu)的管理體制上采用委員制，在人員選取上更要注重社會性，這既有助于增加三網(wǎng)融合規(guī)管機構(gòu)的獨立性，也有助于規(guī)管能力和水平的提升。最后，注重發(fā)揮社會力量的監(jiān)督作用，如電信行業(yè)協(xié)會、三網(wǎng)消費者組織等在三網(wǎng)融合規(guī)管中的作用。

         2、“整體性”三網(wǎng)融合規(guī)管機構(gòu)。面對產(chǎn)業(yè)融合的趨勢，打破電信、廣電產(chǎn)業(yè)的傳統(tǒng)界限，整合原監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)范圍，重新以功能作為職責(zé)分工的標準，應(yīng)是最有效率的權(quán)力配置模式。OECD和ITU均認為整合的電信及傳播產(chǎn)業(yè)規(guī)管機構(gòu)是大勢所趨，并提醒各國重視這一產(chǎn)業(yè)融合趨勢，并明確的指出，“碎片化”的規(guī)管機構(gòu)將不利于產(chǎn)業(yè)匯流。因此，在三網(wǎng)融合規(guī)管機構(gòu)的設(shè)計上應(yīng)進行前瞻性的機構(gòu)模式選擇，其規(guī)管范圍應(yīng)包括整個信息通信領(lǐng)域，以確保中國電信產(chǎn)業(yè)在后WTO時代的全球電信市場競爭中占據(jù)優(yōu)勢地位。

         新型的電信服務(wù)業(yè)價值鏈正在逐漸形成，其在經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的先導(dǎo)和促進作用也將越來越顯著。在這樣的產(chǎn)業(yè)背景下，推進三網(wǎng)融合顯得尤為迫切，而融合進程的“破冰”，需要我們把規(guī)管機構(gòu)的設(shè)計放在“整體性治理”的視野中作出前瞻性地思考。